Financiamiento privado para investigación y desarrollo.
V. INVERSIÓN EN PROYECTOS INNOVADORES: NUEVOS PROCESOS Y LOS CONSORCIOS DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO
Esta sección analiza el tema de la investigación y desarrollo a nivel de industria para innovar en procesos. Puesto que los problemas de externalidades, duplicación de esfuerzos y apropiación de los beneficios de la innovación llevan a una inversión subóptima en I + D, la pregunta de fondo es qué rol debe jugar el Estado para contribuir a llevar la inversión a niveles óptimos. La pregunta está restringida a lograr diseños para promover el financiamiento privado. Por lo tanto, el rol directo de instituciones como Fundación Chile, Fondef, Fondecyt o Fontec no es motivo de análisis en este estudio.
La sección 2.1 revisó las fallas de mercado que llevan a la subinversión en I + D en la ausencia de intervención estatal. Teniendo en mente dichas fallas, la sección 5.1 propone la solución de los consorcios o carteles de investigación. La sección 5.2 estudia un excelente caso en Chile de buen cartel de investigación, es decir, los Grupos de Transferencia Tecnológica Forestales. Por último, la sección 5.3 extrae conclusiones para definir un rol estatal con el fin de promover inversión en I + D al interior de las firmas.
5.1 LA SOLUCIÓN DE LOS CONSORCIOS DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO
El análisis de la sección 2.1 sugiere que una de las alternativas para solucionar las fallas de mercado en la I + D es desarrollar una institución, en el sentido
amplio de la palabra, para permitir la colaboración entre empresas de una misma industria. En esta sección se bosqueja brevemente la solución de los consorcio o carteles de investigación propuesto por Cohen (1994).
La efectividad de la institución diseñada dependerá de la estructura organizacional que adopte. Un aspecto fundamental es asegurar que la institución sirva a los usuarios de la I + D, es decir, aquellas empresas que podrían beneficiarse con la adopción de las nuevas tecnologías, y que funcionen cooperativamente en la inversión de I + D.
La colaboración entre firmas puede ser ex-ante o ex-post. Existe colaboración ex-post cuando una firma que ha desarrollado una innovación comercialmente valiosa la disemina entre las restantes firmas de la industria, a cambio de un pago por la correspondiente licencia. Una desventaja de la colaboración ex-post es la posibilidad del innovador de discriminar perfectamente, lo que determina que el precio de la licencia sea mayor que el socialmente óptimo. Además, problemas de asimetría de información y oportunismo limitan fuertemente la efectividad de los mercados de las licencias.
Se habla de colaboración ex-ante cuando las firmas acuerdan compartir los beneficios de un proyecto futuro de I + D y eventualmente se distribuyen los gastos entre sí. Es necesario tener presente que esta forma de colaboración sólo es posible cuando existe un número limitado de firmas. Las formas de colaboración ex-ante pueden ser clasificadas de acuerdo a su diseño organizacional. A grandes rasgos, las alternativas son coordinar la I + D que realizan las distintas firmas de una industria; crear una unidad de I + D transitoria para realizar un proyecto específico; y crear un organismo permanente con una agencia de largo plazo.
Coordinar las actividades de investigación de varias empresas no es tarea fácil. Se requiere distribuir los gastos de inversión de la I + D entre las firmas involucradas con algún criterio de equidad, y asegurar que todas las firmas hagan la tarea comprometida y compartan integralmente los resultados obtenidos. Por ello no existen muchos ejemplos reales de este tipo de colaboración.
Cuando se organiza una asociación transitoria para realizar un proyecto específico de I + D, la mayor parte del staff proviene de las firmas miembros del consorcio. Esta forma de organización tiene dos ventajas: la investigación refleja las necesidades de los miembros del consorcio y los investigadores que participan en el proyecto facilitan la diseminación de los resultados al reintegrarse a sus respectivas empresas. Sin embargo, la puesta en marcha de este tipo de asociaciones de investigación es difícil. Requiere, entre otras materias, poner de acuerdo a las partes respecto al objetivo de la investigación y eliminar la mutua desconfianza entre empresas acostumbradas a competir entre sí. Cuando se realizan varios proyectos seguidos, los problemas de puesta en marcha se reducen. Por ello, una posibilidad es la creación de una institución de I + D independiente, con su propio staff. Aquí el principal problema es lograr que la nueva organización responda a los intereses de las firmas. Una organización mixta, consistente en una estructura básica permanente más la organización de proyectos transitorios, puede resolver los problemas anteriores.
En efecto, un aspecto a considerar en el diseño de la forma de colaboración es la intervención de una institución externa articulando o "cartelizando" el proceso de colaboración. La I + D conjunta de las firmas de una industria parece poco viable sin la coordinación de un organismo independiente; las experiencias de Japón (Ministerio de Comercio Internacional e Industria) y EE.UU. (Ministerio de Defensa, entre otros) son claras al respecto.
5.2 UN EJEMPLO
En esta sección se presenta un ejemplo de una experiencia por excelencia de un consorcio o "cartel" de investigación. Nos referimos al Grupo de Transferencia Tecnológica Forestal. Si bien este grupo se ha desarrollado al alero de una institución pública como la Fundación Chile, aquí nos interesa rescatar el rol de ella como instancia coordinadora y generadora de la institución llamada cartel de investigación en sus etapas iniciales. Puesto que el objetivo de este estudio es buscar diseños de financiamiento privado, no es nuestro interés una evaluación global de Fundación Chile.
El Grupo de Transferencia Tecnológica (GTT) Forestal engloba actualmente una variedad de grupos de trabajo, entre los que destacan el Grupo de producción Forestal (GPF) y el Grupo de Producción Silvícola (GPS). Ambos grupos, así como otros creados más recientemente, constituyen una instancia de trabajo conjunto entre Fundación Chile y las principales empresas forestales del país. Básicamente, los grupos llevan a cabo en forma cooperativa un programa de investigación y transferencia tecnológica, estando el GPF orientado a problemas de gestión de producción, y el GPS orientado a problemas de manejo de plantaciones con un horizonte más largo. En ambos grupos, creados a partir de una iniciativa de la Fundación, esta institución hace el rol de "Secretaría Técnica", administrando un cierto volumen de recursos en actividades de investigación y transferencia tecnológica encomendadas por las firmas privadas que integran los respectivos grupos.
Los GTT forestales se acercan al concepto de "cartel de investigación" que la literatura especializada ha propuesto como mecanismo eficiente de gestión de la I + D: firmas que compiten en el mercado final de productos, cooperan entre sí en la gestión e investigación tecnológica, resolviendo así los problemas de externalidades y de duplicación de esfuerzos en forma simultánea. Otro aspecto interesante de destacar es que una parte importante de las innovaciones desarrolladas en el contexto de estos grupos, especialmente el GPF, corresponden a "tecnología blanda", esto es, a innovaciones en los procesos de gestión. Finalmente, cabe destacar que por ser un programa desarrollado conjuntamente con las empresas, los GTT forestales se mueven en la dirección que las empresas perciben como importante. Esto queda en evidencia en el proceso de toma de decisiones de los GTT, donde, al comienzo de cada año, las distintas empresas entregan propuestas de los temas y actividades que debieran realizarse, seleccionándose luego en conjunto las actividades a ser finalmente emprendidas. Del mismo modo, los GTT tienen una estructura flexible de operación, y a menudo, determinados proyectos de investigación son financiados sólo por un subconjunto de las empresas integrantes, creándose productos específicos que luego son susceptibles de ser transados entre los integrantes del grupo.
Como se verá, la modalidad de transferencia tecnológica en la forma de GTT tiene la virtud de haber logrado importantes éxitos a un costo relativamente bajo. Esta modalidad de trabajo es el resultado de una evolución de la Fundación Chile en el área forestal, donde primero se probaron diversos caminos para finalmente converger a esta modalidad en particular.
En efecto, ya a fines de 1981 se planteó en la Fundación la necesidad de incursionar en el sector forestal como una nueva área de investigación dentro de la institución. Este programa se impulsó amparado en un diagnóstico del sector, donde se planteó que la actividad forestal industrial ocupaba el segundo lugar en importancia después de la minería, registrándose un dinámico comportamiento de la inversión que significaba un volumen creciente de oferta de madera en los años por venir. En breve, la Fundación detectó que el área forestal constituía, al igual que el sector agro-industrial y pesquero, un pilar crucial del nuevo modelo exportador en que se encontraba embarcado el país.
Desde el punto de vista de la competitividad, el diagnóstico que la Fundación
hizo fue que el costo de la materia prima forestal era del orden del 50% menor a la equivalente en EE.UU. y países europeos, con un costo de la mano de obra substancialmente inferior. Sin embargo, junto a este potencial, la innovación tecnológica en los procesos forestales y madereros era casi inexistente en el país.
La Fundación consideraba que en el país no existía ningún otro organismo especializado en condiciones de realizar la transferencia tecnológica que el país necesitaba en el campo maderero, por lo cual la institución tenía un papel que jugar en este aspecto gracias a sus amplias posibilidades de vincularse con tecnología internacional.
Es así como se abrió el caso 8200 que correspondió al Proyecto del Sector Forestal y Derivados, cuyo objetivo se postuló en términos generales como: "preparar e implementar proyectos de inversión que causen impacto en la economía nacional y que cumplan con la misión de transferencia de tecnología en el área forestal". Inicialmente, entonces, la Fundación pretendió desarrollar negocios en el área forestal, de naturaleza quizás distinga a los que el sector privado estaba haciendo. De algún modo, la Fundación extrapolaba la visión de "empresa demostrativa" al sector forestal, proyectándose como una institución que abriría nuevas oportunidades de negocios en el sector.
El énfasis inicial entonces estuvo en el desarrollo de nuevos usos para la madera, lo que se refleja en la naturaleza de los casos iniciados: Proyecto de tableros de madera, Proyecto de viviendas de madera y sus componentes y Proyectos varios derivados del sector forestal.
En 1984, con la creación del Departamento Forestal, comienza un leve cambio de énfasis, donde se destaca la necesidad de intensificar los contactos con el sector privado forestal, moviéndose entonces desde la "innovación en productos" (diversificación) a la "innovación en procesos" (apoyo al proceso productivo). Ya en este período se propone explícitamente "la formación de un comité de productores y usuarios de productos forestales que se reúna periódicamente con profesionales de la Fundación Chile, a fin de intercambiar opiniones acerca del programa forestal y contribuir de este modo a orientarlo hacia aquellos temas y proyectos prioritarios desde el punto de vista de la empresa privada". Se esperaba adicionalmente lograr un mayor compromiso de los empresarios con la empresa.
En este contexto, se dio inicio en 1987 al GPF que partió con 4 empresas y hoy está conformado por 17 empresas forestales. El objetivo de este grupo ha sido impulsar coordinadamente acciones que permitan mejorar la producción en todos los niveles, lo que se refiere principalmente al uso de tecnologías y procedimientos de trabajo adecuados en distintas etapas del proceso productivo, como, por ejemplo: cosecha, transporte, manejo del recurso humano y caminos forestales.
Adicionalmente, el GPF ha desarrollado software de apoyo a la gestión forestal que se encuentran disponibles para todo el sector y algunos de los cuales están siendo exportados a otros países.
La positiva experiencia obtenida por la Fundación con el GPF impulsó a la institución a profundizar sus contactos con el sector privado, regionalizar sus actividades y extender esta modalidad a otros segmentos de la industria forestal.
Es así como en 1988 y 1989 se desarrollaron centros operacionales en Puerto Montt y en 1990 se planteó una base en Concepción para servir a la VIII región que mostraba un crecimiento importante en actividades pesqueras y forestales. Es esta sede en Concepción la que pasaría a ser el soporte técnico a la iniciativa de GTT en el área forestal. La creación en 1990 de la sede en Concepción marca un hito importante en las relaciones con los clientes. Es así como las nuevas iniciativas en el área de producción forestal para 1991 incluyen el Vivero Forestal y la creación de un "Grupo Silvícola" (GS), con el objetivo de reeditar lo logrado por el GPF.
El objetivo planteado para el GS fue mejorar la tecnología existente en el área de la silvicultura, introducir nuevas tecnologías y lograr una transferencia horizontal entre las empresas que conforman el grupo. El Funcionamiento del GS es parecido al de los GPF, donde la Fundación cumple el papel de Secretaría Técnica y las actividades realizadas son: proyectos de desarrollo, salidas a terreno, charlas técnicas, mesas redondas, talleres técnicos y apoyo internacional.
Simultáneamente, durante el año 1990 se formalizó la relación Fundación Chile-Empresas Forestales a través de la firma de un convenio interinstitucional que asegura el financiamiento del personal de la Fundación involucrado en el caso y de aquellos proyectos de interés del grupo.
Desde 1990 a la fecha, los distintos grupos de trabajo aglutinados bajo el "GTT Forestal" han desarrollado importantes actividades e innovaciones. Los GTT se han ido expandiendo en el último tiempo a otros segmentos. Hacia 1993 se detectan al menos iniciativas en 8 grupos distintos que abarcan desde el manejo de plantaciones (GPS) hasta el tema de usos industriales de la madera (Grupo de Producción Industrial).
Se puede apreciar, en consecuencia, que la modalidad de transferencia tecnológica en la forma de "cartel de investigación" fue un resultado de una evolución de la Fundación en esta área. La evaluación económica de algunos de los programas desarrollados al amparo de los GTT forestales indica que éstos han tenido un impacto significativo. Por "preferencia revelada", el positivo impacto de los GTT queda en evidencia por el creciente grado de participación de las empresas forestales en estos programas, las cuales han contribuido crecientemente al autofinanciamiento de los mismos. Entrevistas con distintos personeros de empresas forestales revelaron que la apreciación que tienen de los beneficios del programa iban mucho más allá del beneficio económico de iniciativas puntuales, y se valoraba tremendamente el intercambio de información que se producía al interior de los diversos grupos. Del mismo modo, las entrevistas revelaron que las empresas forestales estiman que esta modalidad de cooperación habría sido imposible sin el concurso externo de una institución como la Fundación Chile. Dentro del rol clave que se le asigna a la institución, se planteó una eficiente administración de la secretaría técnica de los grupos, así como la provisión de numerosos y valiosos contactos en el resto del mundo.
5.3 PROPUESTAS Y ROL DEL ESTADO
En este capítulo hemos estado interesados en los problemas de la investigación y desarrollo que se presentan cuando se intenta innovar en procesos. Es decir, se supone la existencia de una industria de algún producto o productos que requiere innovar en sus modos de producción. Los problemas de externalidades y duplicación de esfuerzos pueden resolverse con distintos enfoques que dan distintos roles al Estado.
El subsidio a la I + D de firmas individuales va en la dirección correcta de reducir la brecha entre la rentabilidad social y la privada. Sin embargo, esta función estatal no resuelve el problema de la duplicación de esfuerzos. Además, surgen problemas al momento de poner en práctica este instrumento. En efecto, por un lado es necesario determinar el monto óptimo del subsidio, y por otro, se requiere fiscalizar que los recursos entregados no se usen con otros fines. Una alternativa de solución planteada al mal uso de los recursos es el financiamiento con fondos públicos de instituciones de I + D, entendiendo por ellas a organismos destinados a generar innovación y luego diseminarla entre los productores. Fundación Chile, Fondef, Fontec y otras instituciones, son ejemplos de financiamiento público para investigación y desarrollo. El propósito de este estudio es buscar diseños para financiar privadamente la investigación y desarrollo. En esta sección hemos sugerido la idea de estimular el "cartel" de investigación entre firmas, coordinadas externamente por alguna institución.
El ejemplo de los GTT forestales da una clara luz con respecto a la posibilidad de que instituciones públicas jueguen un rol coordinador para la creación de carteles de investigación. También, la activa participación de instituciones públicas en las etapas iniciales puede ser clave para cruzar el umbral que determinará que una institución se forme. El ejemplo de los GTT forestales sugiere que sin el rol coordinador de la Fundación Chile éstos no se habrían formado.
Queremos rescata aquí que el rol coordinador del Estado para que un cartel de investigación privado financie investigación y desarrollo, es de gran importancia. Puesto que será difícil que una industria se someta a una coordinación del Estado en este campo sin recibir nada a cambio, debe explorarse la posibilidad de que alguna institución pública, por ejemplo, la Secretaría Ejecutiva del Programa de Innovación Tecnológica del Ministerio de Economía, se aboque a la tarea de financiar una institución de coordinación donde se invitaría a participar a los ejecutivos de una industria determinada a formar grupos de transferencia tecnológica. En lugar del actual programa de GTT, donde las empresas postulan a un GTT, el rol de esta Secretaría sería de persuasión a altos niveles ejecutivos de las industrias relevantes. Así como en el caso de la Fundación Chile, que identificó un caso particular y empujó y apoyó la idea, la Secretaría debe, en una primera instancia, identificar industrias y sectores donde sea factible constituir un GTT y luego financiar la instancia coordinadora.
