Hacia una caracterización del Sistema Innovativo Nacional Chileno
II. Una aproximación teórica al concepto de Sistema Nacional de Innovación.
2.1. La definición de Sistema Nacional de Innovación.
El concepto de Sistema Nacional de Innovación (SNI) no es nuevo. Ya a mediados del siglo XIX, F. List (1841) exploraba este campo concentrando su atención en las relaciones económicas vinculadas al desarrollo de las fuerzas productivas, estableciendo que para ello el Estado tenía una responsabilidad indelegable en la provisión de educación, entrenamiento e infraestructura de apoyo industrial; todos ellos, elementos centrales de lo que contemporáneamente se define como el SNI.
Mas recientemente, C. Freeman (1987) caracteriza un SNI a través de la definición de subsistemas de investigación y desarrollo y de producción, las relaciones entre ambos y los roles del Estado y la historia de cada país en su configuración. Por otra parte, R. Nelson (1988), en su estudio sobre Estados Unidos, identifica el fuerte componente público-privado del cambio tecnológico y el rol que tanto las firmas privadas, el gobierno y las universidades tienen en su generación. M.Porter (1990) aporta cuatro nuevos conceptos que afectan fuertemente la competitividad nacional, ellos son: la estrategia de las firmas, las condiciones de los factores, las condiciones de demanda y la industrias de apoyo; todos ellos con fuertes componentes idiosincrásicos locales, que permiten interpretarlos como partes integrantes de un SNI. Por último, C.Dahlman y R. Nelson (1993) plantean que un elemento central para utilizar una tecnología exitosamente es poseer "capacidad tecnológica", la cual está fuertemente enraizada en las personas y las instituciones del país y, además, requiere para su óptimo empleo de estrechas interacciones entre ellas. Precisamente, para estos autores, la red de información y el conjunto de agentes, políticas e instituciones, que afectan la introducción de nueva tecnología a una economía, conforman un SNI.
Del párrafo anterior se desprende que existen dos grandes aproximaciones al concepto de SNI. Una visión "estrecha" la cual se centra exclusivamente sobre organizaciones e instituciones involucradas específicamente en actividades de búsqueda y exploración de nuevas oportunidades tecnológicas (tales como departamentos de investigación y desarrollo, institutos tecnológicos y universidades). Y otra, más "amplia", la cual incluye todas las partes y aspectos de la estructura económica y el soporte institucional que afecta todo tipo de innovación (sistema de producción, sistema financiero y mercados). El interés de este trabajo estará centrado sobre esta última visión de SNI, ya que la misma permite profundizar en la interacción entre producción, institucionalidad e innovación.
El punto de partida para caracterizar en forma más precisa un SNI es definir en qué consiste el fenómeno innovativo. En términos generales, se puede afirmar que el concepto de innovación está directamente relacionado con la introducción y puesta en marcha de nuevos productos, nuevas técnicas productivas y formas de organización, como también en mejoras apreciables de aquellos productos y procesos ya existentes en los mercados.
Sin embargo, el debate aún se encuentra abierto en relación a cuáles son las fuerzas que conducen a una innovación. En este trabajo se asume la visión de que la innovación es el resultado de actividades sistemáticas de aprendizaje, búsqueda y exploración, llevadas a cabo por las firmas en aras de obtener rentas económicas sustanciales asociadas al desplazamiento de la competencia o a la apertura de un nuevo mercado. Los costos de no innovar, o hacerlo menos exitosamente, son extremadamente altos : permanecer durante un largo período en un rol marginal, tomador de precios en la industria y eventualmente tener que salir de la misma.
La secuencia lógica de decisiones que las firmas toman con el fin de alcanzar una innovación, se nutre crecientemente de las experiencias acumuladas durante años de practicar el proceso productivo, de observar el comportamiento de los productos en los mercados, de incorporar nuevos bienes de capital y capacitar a sus trabajadores. Se genera de esta manera una dependencia de la innovación futura sobre la pasada, dibujándose en el tiempo una trayectoria tecnológica particular. En este sentido la innovación aparece, no como un evento único, sino más bien como un proceso continuo que se produce, aunque con distintas magnitudes, en todas las partes del sistema económico.
Por otro lado, la manera en que las firmas lleven a cabo sus procesos productivos y la comercialización de sus productos, la incorporación de nuevos bienes de capital y la capacitación de su fuerza de trabajo, está fuertemente condicionado por el entorno en el cual operan. Así, por ejemplo, estas acciones no serán las mismas para firmas que, aun perteneciendo a la misma industria, operen en mercados de distintos tamaños y/o en un entorno que les permite subcontratar procesos versus otros entornos, más inmaduros, donde la subcontratación es más difícil. Lo que se quiere afirmar con esto es que el aprendizaje de cada firma en particular será distinto, dependiendo del mercado en el que actúa y de la madurez productiva de su entorno. Es la estructura de cada economía y de cada industria un elemento central que influye y condiciona la capacidad de aprender de cada empresa y, por ende, su capacidad de llevar a cabo innovaciones de algún tipo.
Por otro lado, el proceso de aprendizaje no es unipersonal sino que su naturaleza es fuertemente interactiva. Como tal, se trata entonces de un proceso social que no puede ser entendido sin tomar en consideración su contexto institucional y cultural.
Habiendo definido lo que es un proceso innovativo, en este trabajo se entenderá por un SNI como el conjunto de agentes (consumidores, firmas, trabajadores e instituciones) que involucrados en la introducción de una innovación determinada en la sociedad, se interrelacionan mediante la ejecución de cuatro procesos fundamentales:
i)La absorción de tecnología extranjera.
ii)La transformación doméstica de tecnología.
iii)Producción de recursos humanos.
iv)Difusión de tecnología.
2.2. Caracterización de un SNI para el caso de países rezagados tecnólogicamente.
La definición de SNI elaborada al final del párrafo anterior, es aplicable a cualquier economía nacional con independencia de su grado de desarrollo. Lo que hará la diferencia será la caracterización de los procesos y de las relaciones al interior de ellos. En particular, será de interés la caracterización de aquellos en el caso de un país en desarrollo, tecnológicamente rezagado, como el que aquí nos interesa examinar.
Desde el surgimiento del capitalismo, con la primera revolución industrial, se aprecia la existencia de diferencias sistemáticas en el grado de desarrollo de los países, originadas en las distintas formas en cómo los SNI son capaces de absorber los contenidos del progreso técnico universal. Este fenómeno resultaría sorprendente si la tecnología fuera el bien libremente accesible que se asume en los textos de economía tradicionales. Sin embargo, en el mundo real, la capacidad de acceder a una nueva tecnología viene condicionada por los procesos de aprendizaje, determinados, por una parte, por la estructura productiva vigente en cada economía y, por otra, por el soporte institucional que caracteriza a cada una de ellas.
Por ejemplo, mientras las compañías inglesas dominaron la primera revolución industrial y fueron claros líderes tecnológicos en la mayoría de los sectores económicos en la primera mitad del siglo pasado, las firmas británicas cayeron en desventaja relativa respecto a las empresas alemanas y americanas en las emergentes industrias eléctrica y química que surgieron en la segunda mitad del siglo diecinueve. Una razón principal de este fenómeno fue que los sistemas universitarios de Estados Unidos y Alemania reaccionaron mucho más rápidamente que el británico, ante la necesidad de generar capital humano para las nuevas disciplinas de ingeniería y ciencias aplicadas. Como resultado de este proceso, las nuevas compañías eléctricas y químicas, americanas y alemanas, tuvieron una mayor oferta de mano de obra entrenada requerida para sus procesos que lo que tuvieron las compañías inglesas.
Sin embargo, también desde el surgimiento del capitalismo, se observa la existencia de diversos canales de transferencia tecnológica desde los líderes tecnológicos de turno hacia los países rezagados. En la primera mitad del siglo XIX, un canal central de transferencia fue el movimiento de mano de obra a través de las migraciones internacionales (muchos de los principios técnicos que dominaron la primera revolución industrial fluyeron desde Inglaterra a Estados Unidos a través de la migración de británicos al nuevo mundo). En la segunda mitad del siglo el canal dominante fue la inversión extranjera (por ejemplo, al invertir Inglaterra fuertemente en el desarrollo del ferrocarril en diversos países, se generó una importante transferencia de conocimientos tecnológicos en las industrias de transportes, fundición, ingeniería mecánica e inclusive otras industrias cuyos productos usaban esta vía de transporte). En el siglo XX, a la inversión transnacional se agrega el creciente comercio de bienes (en particular, de capital) como un nuevo vehículo de transferencia tecnológica. Finalmente, a fines del presente siglo, los avances en las tecnologías de comunicación se convierten en un nuevo canal de transferencia de conocimientos entre las naciones.
A través de estos mecanismos, aun países con bajos niveles globales de educación, productividad e ingreso, fueron capaces de transformarse en receptores de empresas que operaban tecnologías de avanzada. Sin embargo, los países en desarrollo que iniciaron y alcanzaron un " catch-up" exitoso fueron aquellos en los que tales enclaves empezaron a difundir sus avances al resto de la economía como un todo, lo cual se produjo una vez que estas naciones rezagadas tomaron percepción de su atraso relativo, identificando qué era aquello que el extranjero conocía y que le daba su liderazgo tecnológico, e hicieron todas las inversiones necesarias para adaptar sus SNIs a la nueva realidad tecnológica y ésta a las características de idiosincrásicas de sus propias realidades.
2.2.1.El proceso de absorción tecnológica en un país en desarrollo
Siguiendo a Dahlman y Nelson (1993), la generación de una innovación es altamente intensiva en recursos financieros y humanos, los cuales difícilmente estarán disponibles, en la escala necesaria, para un país en desarrollo. Por otro lado, la frontera tecnológica mundial está evolucionando muy rápidamente y existe un gran stock de tecnología extranjera "disponible". Entonces, un elemento central para la estrategia tecnológica de un país en desarrollo, es adquirir tecnología extranjera en la forma más barata y eficiente y, luego, adaptarla a las condiciones locales. Es importante reconocer que la importación de tecnología extranjera no es un sustituto para el desarrollo local de nueva tecnología, sino un complemento que da origen al aprendizaje local. La evidencia, tanto a nivel de firmas como de países, sugiere que la estrategia del "seguidor tecnológico" tiene altos retornos al menos hasta que la brecha tecnológica con los líderes se cierre. Japón, por ejemplo, progresó muy rápidamente a través de la adquisición y adaptación de tecnología extranjera hasta llegar a la frontera en muchas industrias, y desde entonces ha tenido que invertir más en desarrollar tecnología genuina.
En general, es posible identificar tres canales principales de absorción de tecnología extranjera: inversión extranjera directa, contratos de licencia tecnológica e importaciones de bienes de capital. El grado en el cual una economía depende de una u otra forma de transferencia tecnológica, depende de cómo ve culturalmente el control doméstico versus extranjero de la tecnología, de la disponibilidad de ésta a través de los diferentes modos posibles y de cuán bien una economía puede hacer un uso efectivo de esos modos. En definitiva, el marco institucional y la estructura productiva condicionarán fuertemente el modo en cómo se llevará a cabo la absorción tecnológica.
2.2.2.El proceso de transformación tecnológica en países rezagados
En este trabajo se entenderá por transformación a todos los procesos de creación, adaptación y mejora llevados a cabo endógenamente por los agentes del SNI, sin importar su dependencia institucional. La transferencia tecnológica involucra ideas y diseños desarrollados en función de las características correspondientes a otros SNIs. Existen en los países en desarrollo diferencias marcadas en relación la estructura productiva y el marco institucional que afectarán notablemente la performance nacional de los paquetes tecnológicos extranjeros.
Se pueden distinguir tres importantes componentes idiosincrásicos de la estructura productiva : el tamaño del mercado, la densidad del tejido industrial y la estructura del mercado. El primero, en los países en desarrollo significa la existencia de mercados notablemente menores que de los países proveedores de la tecnología, sin embargo, "la física y la química no son lineales". Lo anterior conduce a la necesidad de llevar a cabo una fuerte adaptación de los conocimientos tendiente a flexibilizar el proceso productivo y a ampliar el mix de producción, única forma de mantener una escala eficiente. El segundo, determina la ausencia de redes de proveedores especializados y de sistemas de soporte. El resultado es que muchas de estas actividades deben ser realizadas por la misma firma introductoria de la tecnología generando altos grados de integración vertical que van asociados a altos costos de coordinación que, a su vez, exigen de importantes innovaciones organizacionales. Es necesario destacar que estos determinantes no son estáticos sino que cambian su relevancia con el transcurso del tiempo, asociados al proceso de aprendizaje doméstico. Este puede permitir alcanzar escalas productivas mayores en la medida que la reducción de costos permita exportar. Además, el aprendizaje permite ir generando redes de proveeedores a partir de la descentralización y posterior enajenación de secciones integrantes de la firma en su estado inicial.Finalmente, la estructura de mercado determina fuertemente la dirección de la trayectoria tecnológica entre ingeniería de proceso e ingeniería de producto. En una situación en que la firma opera monopolísticamente, el sesgo en la adaptación del proceso productivo estará en su optimización tendiente a reducir costos de producción. Por otro lado, en un contexto de competencia monopolística, la ingeniería se concentrará en el desarrollo del mix de producción tendiente a la defensa y control de nichos de mercado.
Por otro lado, el marco institucional que refleja la historia y la cultura de la nación, influirá fuertemente las relaciones capital/trabajo y la misma organización del trabajo al interior de cada firma. La existencia de diferencias en las leyes, laborales y ambientales, entre los países dadores y receptores, son elementos que exigen de una importante adaptación de éstos últimos. Además, la existencia de regulaciones de mercado, por ejemplo, leyes antimonopolios o antitrust, puede condicionar la trayectoria tecnológica seguida por cada firma. Sin embargo, en este punto, las diferencias alcanzan no solamente a la institucionalidad "regulatoria", sino que la cultura también se refleja en los propios hábitos de comportamiento de los agentes. Por ejemplo, una historia de fuertes transferencias no voluntarias de riqueza en un contexto de alta hostilidad entre los agentes, determinará un sesgo de ellos hacia comportamientos del tipo oportunista, consistentes en la permanente violación de los contratos implícitos pactados ex-ante, lo cual llevará a la generación de incertidumbre, pérdidas de confianza mutua, se promoverá el individualismo, por sobre la cooperación y el trabajo en grupo; es decir, se resentirá fuertemente la capacidad de aprender de una sociedad.
2.2.3.El proceso de formación de capital humano
Como se definió más arriba, capacidad tecnológica consiste en saber seleccionar, adquirir, usar, adaptar, mejorar y crear tecnología en forma eficiente. Estas acciones son esencialmente desarrolladas por las personas y no por las máquinas, por ende, un insumo clave para los procesos de absorción, transformación y difusión es el capital humano. El mismo posee dos fuentes importantes de acumulación : la educación formal y "on the job training" ya que se requiere de una continua actualización de las destrezas de las personas como consecuencia de la naturaleza fuertemente cambiante de la tecnología y la competencia.
El sistema de acumulación de capital humano aparece determinado, por una parte, por el marco institucional, ya que la existencia de importantes externalidades asociadas a la enseñanza conducen a que la asignación privada de recursos al sistema educativo sea siempre insuficiente. La forma como la sociedad cierre estas brechas va a condicionar la trayectoria tecnológica de un país. No sólo en relación a la cantidad de recursos sino también en relación a su asignación disciplinaria.
El segundo determinante de la acumulación de capital humano es la estructura productiva. En todo momento existen sectores industriales que se encuentran posicionados en diferentes niveles en sus curvas de aprendizaje y que poseen distintos grados de maduración. Por ende, la capacidad de los sectores productivos en acumular capital humano no es homogénea y los patrones de especialización productiva afectarán fuertemente la acumulación de habilidades y destrezas. Por ejemplo, una estructura productiva sesgada hacia la producción de bienes cuyos procesos se hallan estandarizados y que pertenezcan a paradigmas tecnológicos ya superados también hará más dependiente a la economía de la inversión extranjera directa como mecanismo de transferencia tecnológica. No es sorprendente que resulte más probable observar el desarrollo de economías de enclave en sistemas productivos pre-capitalistas.
2.2.4.El proceso de difusión de tecnología
En este trabajo se entenderá por difusión al proceso mediante el cual se logra el más completo acceso por parte de los diferentes agentes del SNI, tanto a la tecnología transferida del exterior como aquella creada, adaptada y mejorada localmente. Siguiendo a Dahlman y Nelson (1993), una de las más importantes falencias de los sectores industriales de los países en desarrollo, es la existencia de una tremenda diversidad en las performance económicas de las firmas perteneciente a un mismo sector. Si bien es cierto que parte de esas diferencias son debidas a las diferencias naturales entre las firmas que operan en el sector, también es cierto que existe disparidad en los niveles de performances económicas, aun entre firmas que operan el mismo equipo y que tienen estrategias similares.
Si existen firmas que son relativamente parecidas y, sin embargo, no operan los sistemas productivos con la misma eficacia, puede afirmarse que ello es debido a las diferencias de acceso a la información tecnológica que les llega. En este punto, el tema de la difusión pasa a ser relevante como mecanismo de reducción del dualismo industrial.
Uno de los mensajes más importantes de la discusión más arriba mencionada es que la innovación es resultado de un proceso de aprendizaje cuyo componente central es su naturaleza interactiva lo cual implica relaciones permanentes entre introductores, usuarios y productores de tecnología. Tales relaciones son básicamente difusión tecnológica y se asientan sobre la infraestructura tecnológica de un país. En este sentido, se puede definir a ésta como un conjunto de servicios de información tecnológica. Los proveedores de estos servicios cumplen la función de coordinar las demandas por "necesidades tecnológicas" con la oferta de "soluciones tecnológicas".
La provisión de servicios tecnológicos tiene costos y, por ende, su existencia privada se producirá solamente en la medida que los beneficios privados sean tales que permitan cubrirlos y al menos ganar el costo de oportunidad del capital. Existen determinados servicios en que estas condiciones se cumplen. Típicamente esto se da cuando se desarrollan las redes de subcontratación en las cuales la empresa contratista se transforma en un proveedor de servicios tecnológicos a la contratada y viceversa. Por ejemplo, en los encadenamientos productivos hacia atrás, además de la transacción comercial involucrada en la compra de insumos, la empresa contratante, generalmente suministra a la contratada información y asesoría tecnológica acerca de la mejor manera de producir los insumos que ésta requiera. Muchas veces este asesoramiento va mas allá alcanzando la entrega del financiamiento del capital de trabajo y el leasing del equipo. Pero también la empresa proveedora del insumo asesorará a la compradora acerca de la mejor forma en cómo ese insumo puede ser utilizado en el proceso productivo para obtener el mejor rendimiento en la producción de bienes finales. Este ejemplo resulta esclarecedor en el sentido de que desarrollar la subcontratación, es desarrollar mercados de servicios tecnológicos. De ahí la importancia central que los países de crecimiento acelerado le han otorgado a este aspecto en los programas de desarrollo de la pequeña y mediana empresa. Otro ejemplo donde los mecanismos de mercado permiten la existencia de algún grado de desarrollo privado, es en el caso del ciertos servicios de información (redes de bases de datos especializadas en información financiera, comercial, bursátil; páginas amarillas, diarios financieros, etc).
Sin embargo, existen muchos servicios donde los incentivos de mercado están lisa y llanamente ausentes. Son aquellos donde la información suministrada tiene alto contenido genérico y tiene utilidad para un amplio espectro de firmas en campos específicos, o bien, el sistema de información para que funcione eficientemente exige de un escala tal que los costos de operación serían lo suficientemente altos como para que la firmas sean capaces de financiarlos en su totalidad. Como consecuencia es muy probable que no existan proveedores privados de estos servicios; carencia que da origen a las redes de institutos públicos, agencias de extensión y universidades que los suministran.
Ejemplos de este tipo de servicios son las redes de información meteorológica, las agencias de extensionismo rural, el servicio de vigilancia sísmica, los sistemas de normalización (que permiten que las firmas del país tengan acceso,a bajo costo, a las normas de calidad necesarias para exportar).
2.2.5.El rol de las instituciones
Un aspecto central de los cuatro procesos definidos anteriormente es que los mismos se asientan en la estructura productiva de una economía y en el marco institucional. Siguiendo a Lundvall (1993), la relevancia de la dimensión institucional surge del hecho de que las instituciones proveen a los agentes (firmas y consumidores) de "guías en pos de la acción". En un mundo caracterizado por actividades innovativas, la incertidumbre aparecerá como uno de los aspectos dominantes de la vida económica. En contraposición con esto, un aspecto central de las instituciones es su relativa estabilidad en el tiempo, lo cuál permite que ellas actúen como agentes reductores de incertidumbre y de esta forma hagan posible que los sistemas económicos sobrevivan y se reproduzcan en un mundo incierto. Es decir, las instituciones proveen la estabilidad necesaria para que los esfuerzos innovativos tengan lugar y adquieran una mayor probabilidad de éxito.
La incertidumbre dentro de un SNI adquiere su aspecto más crítico en el proceso de transformación donde, en general, los resultados de un desarrollo tecnológico nunca serán seguros hasta que se constraste su performance en el mercado. Sin embargo, para llegar a esta fase, el tiempo y desembolso de recursos exigidos puede llegar ser demasiado importante. Esta elevada demanda de recursos, sumada a la incertidumbre de los proyectos y a su maduración "a muy largo plazo", genera que los mercados financieros y de capitales se sesguen naturalmente en contra de este tipo de proyectos. Esto genera una primera "brecha" entre la oferta y demanda de recursos privados para la innovación, lo cual conduce a que la cantidad de proyectos que se emprendan sea menor que lo que "privadamente sería eficiente".
La combinación de incertidumbre más la "falla" del sistema financiero genera la primera brecha que clama por una intervención. Sin embargo, las exigencias por una intervención institucional se multiplican por el hecho de que una innovación no sólo beneficia al innovador, sino que genera una cierta gama de ideas y alternativas de solución de problemas que se derrama hacia otras ramas y firmas del sistema productivo. Existe una rentabilidad social superior a la privada que lleva a que aún si la demanda privada de recusos para innovación fuera plenamente satisfecha por los mercados de capitales, la asignación óptima de recursos sería inferior a la social. La brecha anterior se mangnifica si consideramos que el problema de la imperfecta apropiabilidad de los resultados de la innovación sesga las firma hacia la estrategia de la "copia - imitación" lo cuál reduce los incentivos a encarar esfuerzo privados por innovar.
Finalmente, el fenómeno del aprendizaje, el cual aparece en la base de todos los procesos de un SNI tiene lo que se denomina "economías de escalas dinámicas".
En ninguna sociedad, los agentes se caracterizan por absorber, operar los sistemas productivos incorporados desde el exterior y difundir el conocimiento (a través de servicios tecnológicos y redes de subcontratación) con la máxima eficiencia productiva; sino que alcanzar esta se produce con el transcurso del tiempo a medida que las transformaciónes adaptativas y la creaciones locales, como también el proceso de difusión se alimentan a partir de los fracasos y cuellos de botellas de las primeras aplicaciones de los procesos incorporados.
Lo anterior conduce a que mientras más complejo es el proceso tecnológico que se absorbe desde el exterior, menos eficiente serán las primeras series producidas y ellos aumenta la probabilidad del fracaso y desincentiva la incorporación privada de nuevas tecnologías desde el exterior.
Ello también exige de un intervención "subsidiaria" del proceso de aprendizaje. Nelson y Dahlman (1993), ejemplifican lo anterior con el caso del Japón de fines del siglo XIX, donde la actividad industrial no existía y los capitalistas privados, que no tenían capacidad de acumular en cantidad suficiente, sólo se limitaban a reinvertir sus excedentes en actividades comerciales. Sin embargo, en el período inmediatamente posterior a la Restauración Meji (1869), el gobierno estableció empresas públicas en diversos sectores (textiles, astilleros, acero y papel) que sirvieron para desencadenar curvas de aprendizaje domésticas en tecnologías avanzadas. Entre 1872 y 1892, el gobierno invitó a más de 5000 expertos extranjeros para llevar a cabo el proceso de puesta en marcha y entrenamiento del personal de la nuevas empresas. El gobierno también estableció escuelas de ingeniería para proveer manor de obra calificada y un creciente número de japoneses fue enviado al exterior para capacitarse en tecnologías aplicadas y reemplazar a su regreso a los expertos extranjeros en las fábricas del gobierno. Cuando la crisis financiera obligó al estado a desprenderse de muchas de estas empresas, recién entonces los capitalistas privados trasladaron sus excedentes al sector industrial y se mostraron como emprendimientos altamente eficientes; es decir, la curva de aprendizaje ya había madurado .
Otro ejemplo de intervención para subisidiar los primeros pasos del proceso de aprendizaje es el ITRI taiwanés; se trata del mayor laboratorio de tecnología industrial de Taiwán, cuya propiedad es del Estado. Cuando el gobierno decidió que el país iniciara la producción de sus propios chips de computación, el ITRI después de negociar con más de 30 potenciales proveedores de la tecnología, obtuvo la licencia de RCA para el desarrollo del producto en el país. El ITRI generó la asimilación primaria de la tecnología y su adaptación para luego transferir aquel aprendizaje al sector privado. Como la tecnología avanzó y el país requería la producción de chips más específicos, el ITRI acordó la formación de un Joint Venture con la Phillips para producir circuitos más avanzados en Taiwan.
La discusión anterior sugiere la existencia de cuatro argumentos que justifican la intervención institucional en el marco de un SNI :
- La elevada incertidumbre y asimetrías de información.
- Las externalidades del conocimiento.
- La imperfecta apropiabilidad.
- Las economías de escala, en particular las dinámicas.
Los primeros tres factores exigen medidas de intervención permanentes, mientras que el último clama por una intervención masiva en la primera etapa del proceso de desarrollo de un complejo tecnológico, para luego de "subsidiar" el aprendizaje, transferir sus resultados al sector privado. Todo lo anterior va dibujando lo que se podría denominar "las fases de una política tecnológica" .
Existe un fenómeno de "big-push" institucional en el cual el Estado debe asumir un rol central. Para caracterizar la dinámica del ciclo de la política tecnológica, es necesario separar la naturaleza público-privada tanto de los agentes que llevan a cabo las actividades del SNI (absorción, transformación, formación de capital humano y difusión) como de las fuentes de financiamiento de dichas actividades. Esta situación se puede graficar de la siguiente manera.
FASES DE LA INTERVENCIÓN INSTITUCIONAL EN UN SNI 
Siguiendo a Teubal (1994), la fase infante de la política se caracteriza por la alta participación de los agentes públicos, tanto como ejecutores de los procesos como también en el financiamiento de éstos. La participación privada/privada es marginal siendo ello una característica de las economías en desarrollo. La fase madura de la política es aquella en la cual se han creado los incentivos de mercado necesarios (al superar los problemas de masa crítica) para permitir una participación pública/pública, pública/privada, privada/pública y privada/privada equilibrada típica de los países más desarrollados. |
2.2.6.Las restricciones macroeconómicas y del régimen de incentivos
En la primera sección se vio que el fenómeno del aprendizaje se desarrolla en un entorno gobernado por la incertidumbre y la competencia schumpeteriana y que los tres elementos definen la innovación. Por ende, distintos regímenes de incentivos en relación a aquellos tendrán efectos distintos tanto sobre el tipo de trayectoria tecnológica como sobre la misma tasa de mejora de una trayectoria dada, según el mismo promueva o inhiba el proceso de competencia y reduzca o exacerbe la incertibumbre.
Un elemento central del régimen de incentivos es el grado de exposición de la economía a la competencia internacional. Ella, por un lado, presiona a las firmas a innovar, y por otro, se transforma en un canal de transferencia de tecnología de extranjera a través de relaciones usuario/productor a niveles internacionales.
Además, el régimen de incentivos también se relaciona fuertemente con el entorno regulador del mercado y, por ende, con lo que se podría definir como la existencia de cierta "presión institucional" a favor de la innovación. Green (1993), sugiere en este sentido que buena parte de los cambios (fusiones, compras, entradas y salidas de firmas,) que se están produciendo en el mercado farmacéutico internacional, aparecen relacionadas con la mayor presión regulatoria de los gobiernos de los países desarrollados (controles de precios en Japón y Francia, Plan Clinton en Estados Unidos), sumado al vencimiento de algunas patentes altamente lucrativas, todo lo cual, al tiempo que restringe la posibilidades de aprendizaje para algunas firmas, potencia la trayectoria de otras.
No obstante, el régimen de incentivos competitivos por sí solo no es el único elemento que afecta el proceso de competencia schumpeteriana. Por ejemplo, durante la década de los setenta y ochenta, buena parte de los países de América Latina se acercaron desde un régimen de incentivos "inwardly oriented" hacia uno más expuesto a la competencia internacional. Sin embargo, aun en países con una buena base de capital humano, algún grado de desarrollo de su infraestructura tecnológica y con una creciente absorción de tecnología extranjera, presentaron pésimas performances en materia de crecimiento.
Buena parte de la explicación es que el proceso de reforma del sector real de la economía de fines de los '70 se llevó a cabo conjuntamente con una reforma financiera, en una secuencia que a posteriori demostró ser inconsistente, y con la implementación de políticas macroecónomicas que terminaron profundizando los desequilibrios hasta colocar las economías latinoamericanas sobre trayectorias explosivas. Es importante interrogarse en qué medida la inestabilidad macroeconómica afectó la performance de los SNI de la región.
Nosostros planteamos, en primer lugar, que la elevada volatilidad de la tasa de inflación, de los precios relativos y cantidades transadas que siguió a la llamada "crisis de la deuda", generó un cambio importante en las prioridades de las firmas. Para estas pasó a ser más relevante su capacidad para tomar decisiones rápidamente de modo de protegerse contra las transferencias de riqueza que aquella situación producía. El centro del interés empresarial pasó a estar relacionado con el manejo financiero de las empresas en lugar de problemas tecnológicos relacionados con "la línea de producción". Se produjo un suerte de "crowding-out" del aprendizaje financiero por sobre el productivo - organizacional .
En segundo lugar, un elemento central del "efecto desplazamiento" anterior y por el cual se redujo la rentabilidad del aprendizaje productivo, es el hecho de que los contratos de largo plazo mostraron ser instituciones fuertemente endógenas al sistema, de modo que la volatilidad de los años ochenta generó la caducidad o incumplimiento involuntario de muchos de ellos y además exacerbó los comportamientos oportunistas post-contractuales. La respuesta natural de los agentes ante esta realidad fue la reducción de la durabilidad media de los contratos, lo cual no sólo incrementó la ineficiencia económica por el incremento de los costos de transaciones, sino que, además, desapareció una herramienta central del proceso de aprendizaje tecnológico .
En tercer lugar, la conducta conservadora de los agentes se manifestó en la existencia de elevadas tasas de descuento -corregidas por el riesgo-, lo cual generó una discriminación contra aquellos proyectos de inversión de maduración a largo plazo. Así se comienzan a postergar las compras de nuevos bienes de capital, ampliaciones de plantas y aun reposición de los activos físicos existentes con lo cual se reducen fuertemente la tasa de formación de capital y, conjuntamente con ella, desaparece un insumo central para el enriquecimiento de las curvas de aprendizaje.
Finalmente, los planes de estabilización ortodoxos implementados desde la crisis de la deuda pusieron especial énfasis en el ajuste fiscal, el cual, en un marco fuertemente recesivo, se canalizó vía importantes reducciones del gasto público que, por el hecho de formularse en forma indiscriminada no sólo profundizaron la crisis sino que debilitaron fuertemente las instituciones del Estado. Así por ejemplo, se redujeron los presupuestos de los institutos públicos de I+D y de las universidades, se deterioró el sistema de formación del capital humano en todos sus niveles y desapareció la banca estatal de desarrollo, justo en el preciso instante en el cual los mecanismos de mercado y las instituciones privadas dejaban de funcionar o lo hacían en formas altamente distorsionadas.
La suma de todos estos elmentos permite afirmar que, sin lugar a dudas, la pendiente de la curva de aprendizaje de la región durante los ochenta sufrió un quiebre estructural negativo. La recuperación no se producirá en forma instantánea (lleva tiempo desactivar la característica de persistencia que gobierna los fenómenos arriba enunciados).
En síntesis, en este capítulo se plantea un marco teórico con el objeto de buscar una explicación alternativa más consistente al fenómeno de la innovación y al proceso de crecimiento. El esfuerzo por formular un marco conceptual de la innovación más acorde con las características dependientes y rezagadas de un país en desarrollo llevó a determinar la existencia de cuatro procesos clave, los cuales configuran la parte central del sistema; ellos son la absorción tecnológica, la acumulación de capital humano, la transformación (y creación de nueva tecnología endógena) y la difusión tecnológica. Algunos de los procesos señalados operan a través de los mercados; sin embargo, la naturaleza de la mayoría de ellos se caracteriza por la existencia de fuertes imperfecciones (economías de escala, característica de bien público de buena parte de la información, imperfecta apropiabilidad de los resultados de una innovación, las externalidades, etc.), lo cual genera una necesidad de intervención pública y exige la creación de instituciones. Dada la naturaleza de las imperfecciones, algunas de las medidas de intervención serán transitorias (hasta que surjan los mercados faltantes), otras en cambio deberán existir pemanentemente.
En resumen, el modelo teórico de este capítulo define el "deber ser" de un SIN. El interés de los capítulos siguientes se centra en la evaluación de los procesos, mercados e instituciones para el caso particular de la economía chilena.
