Hacia una caracterización del Sistema Innovativo Nacional Chileno

IV. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES DE POLÍTICA



De los párrafos anteriores se desprende que el Sistema Innovativo Chileno posee un dinamismo tal que lo lleva a absorber tecnología extranjera en forma sesgada hacia aquellos sectores en los cuales la brecha tecnológica con la frontera internacional es menos importante. Por otro lado, buerna parte de los conceptos incorporados revisten la características de "tecnologías blandas", las que si bien son importantes al momento de aumentar la productividad nacional, poseen una naturaleza fuertemente estática.

La anterior situación se suma al hecho que la importancia del licenciamiento de tecnología extranjera es marginal y concentrada en sectores cuya estructura de mercado inhibe la obtención de importantes derrames y beneficios sociales. En términos generales, es posible afirmar que Chile no está aprovechando a cabalidad la totalidad de los beneficios tecnológicos que de una estrategia imitativa se desprenden.

Si bien un elemento central en explicar un comportamiento de este tipo pasa por la carencia de una masa crítica de recursos humanos calificados, también vale la pena indagar acerca de la inexistencia de innovaciones institucionales en esta materia, las que se reflejan en el hecho de la política hacia la inversión extranjera y la compra de bienes de capital es absolutamente neutral.

En materia de acumulación de capital humano, el hallazgo más importante resulta en reconocer la existencia de una estructura de asignación hacia disciplinas tecnológicas que comparativamente con otros países exitosos, resulta adecuada. Por ende, el principal factor a tener en cuenta en esta materia pasa por una baja tasa de crecimiento global de la matrícula. Sin embargo, no puede decirse que es necesario aumentar de forma inmediata la cobertura de la educación superior sin tener en cuenta los impactos distributivos, potencialmente regresivos, que tal situación puede tener. En efecto, una de las características de la educación chilena a nivel básico y secundario es una gran dualidad entre la enseñanza fiscal y privada, lo que inhibiría a los estudiantes de más bajos recursos a acceder a una capacitación superior.

Con respecto a los procesos de adaptación y transformación tecnológica, el país muestra todas las características de una economía infante, con el grueso del gasto y financiamiento de actividades innovativas corriendo por cuenta del Estado. En particular y comparando los países desarrollados de estructura productiva similar a la chilena, si bien el déficit en materia de gasto total en I&D es importante, la brecha es mayor en relación al esfuerzo privado en estas actividades. Es indudable que un panorama de este tipo tiene necesariamente que estar relacionado con la falta de instituciones y políticas que internalicen las fuertes externalidades resultantes de la acumulación de conocimiento, así como también la falta de corrección a las fallas en los mercados de factores que la inhiben.

Nuestra discusión de párrafos previos justifica la existencia de un cierto espacio para pensar en una política tecnológica. El análisis de una estrategia consistente de intervención exige examinar al menos tres aspectos distintos.En primer lugar, es necesario identificar y probar que existe una distorsión con argumentos suficientes para conceptualizarla. En segundo lugar, diseñar una intervención adecuaday, finalmente, evaluar las capacidades administrativas para implementarla eficientemente.

La debilidad de los procesos que forman parte del SNI chileno y de sus interrelaciones sólo amerita una implementación de medidas de política industrial si la misma es el resultado de profundas fallas de mercado que en última instancia son las que condicionan el proceso de convergencia. Existen numerosos argumentos para justificar la existencia de importantes distorsiones. En primer lugar, el fenómeno del aprendizaje depende crucialmente de la capacitación de la fuerza de trabajo y, en particular, de las destrezas adquiridas a través del "on-the-job-training" en la fábrica. Ahora bien, desde que las firmas perciben la probabilidad de no apropiarse completamente de los beneficios de capacitar a su fuerza de trabajo, tienden a subinvertir en capital humano. Hay entonces una externalidad en la acumulación de este factor.

No es sólo en el mercado laboral en donde existe una "falla evidente", también es el caso del mercado de capitales en donde las asimetrías de infomación, generan el fenómeno del racionamiento crediticio para los innovadores. El resultado es que las firmas innovadoras pasan a depender de fondos propios para financiar sus actividades de búsqueda. Ello conduce a una tasa de aprendizaje insuficiente.

También existen fallas en los mercados de productos; por ejemplo, cuando las firmas desarrollan un nuevo producto , ingresan en un nuevo mercado o introducen una nueva tecnología productiva desde el exterior, proveen de información al resto de los agentes económicos que les facilita sus propias búsquedas imitativas. Hay, por lo tanto, una externalidad tecnológica en los mercados de productos de tal forma que sin correcciones se generará una tasa de innovación y difusión que tampoco será la adecuada. Además, toda la infraestructura física y tecnológica clave en el proceso de difusión (telecomunicaciones, energía, servicios tecnológicos, etc.) gozan de economías de escala en grado tal que su provisión privada será escasa en cantidad y demasiado costosa, ello llevará a encarecer en grado extremo algunos insumos fundamentales del proceso de búsqueda.

Es decir, existen en relación al fenómeno del aprendizaje distorsiones en los mercados de productos y de factores en grado tal, que se hace imprescindible ciertas medidas de intervención. Por ejemplo, en relación a las imperfecciones en los mercados de capitales, los fondos para el financiamiento de I&D (aun a tasas de mercado), fondos de garantía, etc.; flexibilizan el racionamiento de créditos, además de generar un efecto de aprendizaje sobre la evaluación del riesgo en proyectos de I&D que pueda luego ser internalizada por el propio sistema financiero privado.

En relación a las imperfecciones en los mercados de productos, en aquellos sectores donde las economías de escala están presentes (como parece ser el caso de la infraestructura física y tecnológica), los subsidios a la producción pueden ser las políticas más adecuadas. En relación al esfuerzo en I&D, la sola corrección de las fallas de los mercados de capitales no es suficiente, ya que aun en este caso el nivel de gasto en innovación, si bien será óptimo desde el punto de vista privado, será subóptimo en el plano social. Por ende, subsidios explícitos al gasto en I&D , vía fondos concursables o vía desgravaciones impositivas, también serán necesarias.

Cabe acotar que, a diferencia de lo que comúnmente se interpreta, las argumentaciones sobre la naturaleza de las fallas de mercado inclinan el análisis en favor de la selectividad en lugar de la neutralidad. Esto obedece a que las distorsiones no se distribuyen uniformemente entre sectores y mercado. Entonces, si la externalidad y/o la presencia de economías de escala pueden ser identificadas precisamente, se dará origen a una muy altamente diferenciada estructura de subsidios, impuestos y regulaciones.

En relación a la capacidad gubernamental para administrar medidas como las señaladas más arriba, la implementación de estas políticas de first-best no está exenta de problemas. En particular, destaca el heho de que mucha de las distorsiones en cuestión son difíciles de identificar y de medir; además, la mayoría de los Estados de la región tienen serias limitaciones administrativas para controlar un sistema flexible y heterogéneo de subsidios e impuestos en diferentes mercados. Existe el riesgo de que muchos de estos esquemas terminen siendo presas de caza de prácticas rent-seeking de algunos empresarios. Finalmente estas políticas, en la medida que engloban importantes montos de recursos, pueden terminar entrando en conflicto con el equilibrio fiscal y con la estabilidad. Estas serias limitaciones en el diseño y administración de políticas de first-best, generalmente conducen al "policy maker" a implementar políticas second-best (por ejemplo, la utilización de la política comercial para promover sectores con externalidades, promoción de PYME con fines distributivos, desgravaciones impositivas de amplia cobertura, etc.) que inducen distorsiones en otros mercados y, por ende, generan costos en términos de consumo sacrificado.

En síntesis, tanto el hecho que las fallas de mercado no pueden ser identificadas precisamente y debido a que los instrumentos de intervención en general son de second-best, la realidad muestra políticas industriales que terminan subsidiando a sectores equivocados (además de algunos correctos) y que generan crecientes costos sociales.

Lo anterior entonces señala que el diseño de una política industrial para el Chile de los 90, bien podría estructurarse en base de intervenciones del tipo neutral, que sean relativamente "suaves" en relación a su magnitud, tanto para evitar derroches de recursos como también para reducir los costos sociales de intervenciones equivocadas. También, es importante que muchas de las intervenciones antes propuestas sean estables. En el sentido que el cambio permanente de incentivos inducidos por la volatilidad de la política industrial genera en una primera etapa importantes costos sociales, relacionados con la naturaleza irreversible de muchas de las inversiones a que da lugar, y a largo plazo termina siendo inoperante por pérdida de credibilidad. Por otro lado, en la medida que algunas de ellas sean diseñadas con el objeto de promover el proceso de aprendizaje, deberían tener una trayectoria decreciente en el tiempo, tal como ocurre con los subsidios a los sectores con economías de escala estáticas o dinámicas. Además, en la medida que los mercados de capitales nacionales se profundicen y globalicen, es probable que las necesidades de fondos específicos para I&D sean menos importantes. Tal vez, las únicas intervenciones que podrían justificar permanencia en el tiempo se relacionan con el mercado laboral y el esfuerzo en I&D, ya que aquí las externalidades poseen permanencia. Todo lo anterior no pretende desconocer la importancia de la selectividad, pero el hecho es que la existencia de una grave falla de mercado o una importante capacidad de aprendizaje en un sector tienen que ser probadas antes que el mismo sea elegido para una promoción especial. Dada la aleatoriedad del proceso de selección, se puede decir que en definitiva una selección exitosa es siempre cuestión de "buena suerte", por el hecho de haberse llevado a cabo en el sector correcto, en el momento oportuno. Desgraciadamente, la distribución de probabilidades para la selección o bien no existe o bien existe pero es demasiado sofisticada e inestable como para que un diseñador de política sea capaz de identificarla.