Instrumentos para promover tecnologías con impacto ambiental positivo

PRESENTACIÓN

La lucha contra el deterioro progresivo del medio ambiente está comenzando a formar parte de las preocupaciones de los agentes productivos en nuestro país. La explotación indiscriminada de recursos naturales y la contaminación del medio ambiente natural como resultados inevitables de los procesos productivos, están siendo puestas en cuestión desde diferentes lugares y perspectivas. Si bien las organizaciones ambientalistas y ecologistas fueron las primeras en advertir a nuestras sociedades acerca de estos peligros, hoy en día esta convicción ha comenzado a asentarse en grupos cada vez más vastos de la sociedad: jóvenes y estudiantes, consumidores, productores, trabajadores, intelectuales pobladores, etc. También el Estado, por medio de los diversos organismos que ha creado para tales efectos, ha emprendido iniciativas de envergadura orientadas a limitar los efectos nocivos de la expansión económica sobre la calidad de nuestro medio ambiente.

A las políticas de fomento productivo, y en particular a la política tecnológica, se les plantea el desafío de impulsar productos, procesos y métodos productivos innovadores, no sólo desde la perspectiva de su aporte a los incrementos de productividad, sino también desde la óptica de la preservación y cuidado del medio ambiente. Para ello es necesaria la existencia de normas y estándares de producción claros y accesibles a todas las empresas, con información adecuadamente difundida y estímulos y sanciones bien conocidos.

El presente documento, elaborado por el consultor Ricardo Katz por encargo de la Secretaría Ejecutiva del Programa de Innovación Tecnológica del Ministerio de Economía, aborda esta temática, poniendo énfasis en la formulación de recomendaciones tanto para el mundo gubernamental como para los actores directos del sector productivo. Los juicios y opiniones vertidas en este trabajo son de responsabilidad de su autor, y pueden no coincidir en algunos aspectos con las del Programa de Innovación Tecnológica.

Santiago, julio de 1996.

I. GENERALIDADES

Medio Ambiente y Tecnología

El concepto de calidad ambiental es un concepto relativo, es decir, no existe una calidad absoluta. Las metas de calidad ambiental (como se explica más adelante) son estimadas a base de una mezcla de conceptos económicos, científicos, morales y políticos, entre otros, dependiendo al final de los acuerdos sociales que cada sociedad adopte. En términos generales, la calidad ambiental de un componente dado del medio ambiente se evalúa en relación a un estándar o norma de referencia. (1).

Estas normas, a su vez, varían en función de los incrementos de ingreso de las sociedades, aumentos en los niveles de conocimiento de las relaciones causa-efecto y, por qué no decirlo, muchas veces impulsadas por las "modas" o tendencias internacionales. En resumen, lo que hoy día es considerado "contaminación", ayer puede no haberlo sido y viceversa.(2)

La eficiencia en el establecimiento de metas de calidad ambiental requiere una gran cantidad de información sobre las funciones de costo de control y del daño causado por ella. El nivel ambiental óptimo corresponderá a aquel en el cual los costos marginales de control son iguales al costo marginal del daño causado (equivalente al beneficio marginal de mejorar la calidad ambiental).

Dado que resulta muy difícil establecer las funciones de deterioro ambiental (acción-impacto-efecto-costo) en términos monetarios, normalmente se establecen objetivos basados en niveles agregados de emisión o en metas de calidad ambiental determinados con criterios distintos a los económicos. En este caso, para los niveles o metas ambientales definidas, el análisis costo/eficiencia permite desarrollar estrategias de mínimo costo para alcanzarlas.

En caso de establecerse una meta de calidad ambiental, ésta debe ser alcanzada, a un mínimo costo, mediante regulaciones que impliquen alternativas de control en las fuentes de emisión (a veces complementada con restricciones a la tasa de utilización de la actividad - restricción vehicular, por ejemplo). La información requerida para determinar los niveles máximos agregados de emisión aún es considerable, pero al menos se puede obviar aquella que se refiere al daño ambiental causado por la contaminación. El diseño óptimo del sistema debe permitir que el costo marginal de lograr una unidad adicional de calidad ambiental, sea igual para todas las fuentes. Se requiere, por lo tanto, información sobre los costos de control y sobre el destino y transporte de contaminantes (dispersión), para estimar su contribución al nivel de calidad ambiental.

Otro aspecto a considerar en el análisis de costo-eficiencia es el relacionado con los costos de transacción, esto es, los costos de implementar, monitorear y controlar las estrategias de control adoptadas.

Un aspecto adicional, de gran importancia, se refiere a los efectos secundarios de las estrategias y políticas de control sobre la investigación y el desarrollo y la adopción de tecnologías mejoradas. Una estrategia que estimule la búsqueda no sólo de nuevas tecnologías de control, sino también de nuevos productos y de nuevas tecnologías de producción, ambientalmente más eficientes, contribuye a disminuir los costos de control de la contaminación y permite alcanzar mayores niveles de calidad ambiental en forma eficiente.

A fin de potenciar estos efectos, las estrategias de control deben permitir flexibilidad en la elección de los métodos de control que adopten las empresas, y crear un incentivo para la innovación tecnológica.

Una tecnología con impacto ambiental positivo sería toda aquella que mejora la calidad ambiental con respecto a la situación sin proyecto. Debe quedar en claro, sin embargo, que una tecnología con impacto ambiental positivo no implica en lo más mínimo que sea una tecnología con impacto económico, social o privado, positivo. A contrario senso, una tecnología "productivamente" más eficiente tampoco es necesariamente una tecnología con impacto ambiental positivo 3. Uno de los objetivos de este trabajo es presentar herramientas que permitan distinguir estos aspectos. En términos generales, debe considerarse que una tecnología que permita a una actividad productiva cumplir con las normas, está causando un impacto ambiental positivo, pero su efecto real es el de internalizar una externalidad negativa.

En los países en desarrollo, que han estado creciendo en forma acelerada durante las dos últimas décadas, el proceso de industrialización se ha realizado sobre la base de procesos y tecnologías productivas transferidas desde los países más avanzados. Estas tecnologías y procesos se desarrollaron en una época en la cual la preocupación por el medio ambiente no existía o fueron transferidas sin los respectivos equipos de control de emisión post-proceso (4) y, por lo tanto, generan una serie de problemas ambientales, muchas veces acompañados de niveles de eficiencia bajos.

Los recientes adelantos tecnológicos en los sistemas de información, telecomunicaciones, biotecnología, nuevos materiales y miniaturización, han permitido importantes ahorros de energía y materias primas en los procesos productivos, lo cual en general ha ido acompañado de disminución de los impactos ambientales. Por otra parte, el desarrollo de tecnologías de control y monitoreo ambiental han generado una importante industria ambiental, estimada actualmente en más de US$ 200.000 millones (5). Paralelamente, una nueva ética ambiental está influyendo en las conductas de los profesionales y de las empresas.

En los países en desarrollo, sin embargo, estas tendencias no se han materializado en hechos concretos. La demanda por tecnología ambiental de avanzada es débil, la capacidad técnica es inadecuada y faltan los recursos financieros. De hecho, el "eslabón perdido" entre el cambio tecnológico y la calidad ambiental es la falta de regulaciones clara y la fiscalización de las mismas (6). Un aspecto que complica bastante la gestión pública del medio ambiente (y, por lo tanto, la calidad de las señales al sector productivo) es la falta de recursos técnicos y financieros con que cuentan las instituciones del sector público encargadas de la gestión ambiental.

La no existencia de regulaciones (y la existencia de regulaciones no fiscalizadas) hace innecesario que las empresas inviertan en la internalización de los impactos ambientales negativos. Una excepción a esta situación son las empresas que actúan en mercados más sofisticados (principalmente los de exportación (7), y aquellas que cuentan con una ética ambiental propia (normalmente las subsidiarias de empresas multinacionales, que se rigen por los códigos de las casas matrices que se encuentran en países desarrollados).

En todo caso, debe decirse que no basta solamente con la mera existencia de regulaciones y planes adecuados de fiscalización para solucionar los problemas ambientales. Un complemento de suma importancia es la educación, la cual permite alcanzar los objetivos a menor costo y con mayor rapidez.

Para que lo anterior "funcione", es necesaria la existencia de instituciones con recursos y capacidad de implementar y apoyar las políticas de regulación ambiental. En Chile, la Comisión Nacional del Medio Ambiente, CONAMA, es la institución encargada de la generación y coordinación de políticas y regulaciones ambientales.

II. EL CONTEXTO CHILENO

Como se explicaba en la sección generalidades, la no existencia de regulaciones o la no fiscalización de las mismas, hace que la adaptación de la industria nacional al cumplimiento de normas ambientales tienda a seguir patrones disímiles en función de las realidades que cada sector o empresa enfrenta. Es así como -en una primera instancia- es posible diferenciar claramente entre la pequeña y mediana industria y la gran industria.

Como aspecto general, se puede decir que el sector productivo nacional está mejorando (disminuyendo) el impacto ambiental generado por el desarrollo de sus actividades. Las razones de esta mejora son varias, destacando entre ellas la modernización general del sector que ha redundado en tecnologías más modernas y, por lo tanto, en general, más amigables con el ambiente; la internalización de las empresas exportadoras; la creciente generación de normativa ambiental nacional (recordemos la Ley de Bases del Medio Ambiente -03.94- y las regulaciones que de ella se derivan), acompañada de una sistematización en los esfuerzos de fiscalización (aunque todavía muy incipiente) reforzada por el eventual ingreso de Chile al NAFTA; y, por último, no debe dejar de mencionarse el aumento de la conciencia ambiental, tanto por parte de los empresarios como por parte del sector público regulador y de los miembros del Congreso, factor éste que redunda en un aumento de la velocidad del proceso.

Para el caso de la pequeña y mediana industria, se puede decir que, salvo casos puntuales, ésta no se ha incorporado al tema de la protección ambiental. Las razones son múltiples, pero deben destacarse las siguientes:

• Falla de regulaciones. Ya se dijo anteriormente, pero el hecho de que exista una capacidad limitada para regular y fiscalizar, ha implicado que las prioridades del sector público se centren en la gran industria. En forma complementaria a lo anterior, debe destacarse el gran déficit que existe en el enfoque regulatorio para las PYMEs, en el sentido de que éstas deben ser consideradas en un contexto de menor disponibilidad de recursos financieros y humanos, y por lo tanto, en un marco de regulaciones más sencillas o que cuenten con una componente de asesoría estatal (8).

• Fallas en el mercado de la información. La gran variedad de tecnologías y situaciones involucradas en las PYMEs, acompañada de una gran oferta de servicios de consultoría y equipos de control (9), hacen difícil la toma de decisiones por parte de pequeños empresarios individuales.

• Incertidumbre. Este factor, que también juega un papel importante en relación a la gran industria, tiene relación con la contínua variación de la normativa ambiental, la que en general es de corta permanencia temporal, situación que la transforma en un factor "no creíble" por parte de los eventuales afectados.

Comparativamente, el sector gran empresa sí ha incorporado en mayor grado (aunque no al nivel de los países desarrollados) el tema de la protección ambiental. Las razones recién mencionadas como vallas para las PYMEs no lo son tanto para la gran empresa. Es así como el factor "falla de regulaciones" y, por consiguiente, la falta de fiscalización, tiende a perder importancia en la gran industria debido a la facilidad con que ésta puede ser identificada y ser, por lo tanto, vulnerable a presiones derivadas tanto de la aplicación de la legislación como a presiones sociales o políticas. Este es el factor conocido como "accountability".

Sin embargo, incluso en el sector de la gran industria, existen situaciones asimétricas en cuanto a la existencia de incentivos para la adopción de tecnologías ambientalmente amigables. Es así, entonces, que dejando de lado el factor fiscalización, insuficiente información (10) y, en menor grado, la incertidumbre (la gran empresa tiene mayor capacidad de influir para que las decisiones se mantengan o consideren plazos apropiados), se puede listar una serie de situaciones que implican respuestas distintas para distintas empresas, y que explican en alguna medida el por qué este segmento productivo se comporta de manera distinta que las PYMEs en lo que a protección ambiental concierne:

• Exigencias de mercados externos. Dependiendo de si una empresa es exportadora, y a qué mercado exporta, ésta se verá sujeta a exigencias ambientales distintas. Es así como empresas productoras de celulosa y papel están sujetas a exigencias totalmente distintas en función de si sus mercados son la Unión Europea, América Latina, Estados Unidos o Japón (11).

• Influencia de la localización. La localización de las empresas es un factor importante en la existencia de presiones para que éstas implementen controles ambientales. Si esta localización es una ciudad con problemas ambientales (Santiago, por ejemplo), las empresas se verán sujetas al cumplimiento de una normativa distinta que si no existieran problemas. De igual forma, la naturaleza de los problemas ambientales de la localización redundará en el tipo de controles ambientales que se implementarán (control de la contaminación del aire, del agua, etc.)

• Intereses de la ciudadanía. Existe una serie de temas que atraen más a la opinión pública y a las organizaciones no gubernamentales. Esta situación genera mayor presión y visibilidad para las empresas que desarrollan sus actividades en ese campo y, por lo tanto, mayor presión para la adopción de tecnologías ambientalmente amigables. En general, ésta tiende a ser la situación del sector relacionado con la explotación de recursos naturales renovables.

En resumen, la situación ambiental de las empresas productivas chilenas está mejorando por variadas razones. Sin perjuicio de lo anterior, este proceso puede acelerarse mediante la intervención del Estado en los siguientes campos:

• Corrección de los sistemas regulatorios y fiscalizadores públicos, mediante la generación de una normativa clara, objetiva y permanente.

• Apoyo a la mejora de mercados de información sobre servicios y tecnologías ambientales.

• Facilitación de creación de consorcios empresariales que desarrollen el análisis y proposición de soluciones para problemas comunes.

• Apoyo a la generación de capacidades técnicas (Institutos Tecnológicos sectoriales privados).

III. REDUCCIÓN DE LA CONTAMINACIÓN: ALTERNATIVAS EXISTENTES

Para reducir la contaminación se utilizan básicamente dos alternativas: la primera, basada en la aplicación de tecnologías "post proceso" ("end of pipe"), que permiten disminuir las emisiones resultantes de los procesos tecnológicos y materias primas utilizadas; la segunda, mediante el rediseño del producto y proceso productivo de modo de minimizar integralmente los impactos. En la actualidad, las políticas ambientales tienden a basarse más en tecnologías "post proceso", por lo que pueden considerarse como políticas reactivas. En el futuro, a medida que las señales sean claras en lo técnico y pertinentes en lo temporal, y cuando se compruebe que puede ser más eficiente evitar o reducir la contaminación mediante el diseño de productos y tecnologías poco contaminantes que solucionar problemas ya generados, se recurrirá más al rediseño de productos de reingeniería de procesos. Esto significará un cambio desde una posición de reacción (en el sentido de solucionar problemas ya existentes) a una de prevención.

Ambos métodos tienen sus méritos, pero sin duda se requiere de un balance adecuado entre ellos. La historia ha mostrado que políticas de "command and control" basadas en soluciones post proceso pueden ser muy efectivas técnicamente, pero muy ineficientes económicamente.

La transición desde soluciones dirigidas "post proceso" hacia aquellas de "reducción de desechos en la fuente" es impulsada por políticas y estrategias ambientales estatales y por señales de mercado, pero no cabe la menor duda que la existencia de un estímulo "de mercado" que premie la innovación tecnológica y el nuevo diseño de productos y procesos con impactos ambientales positivos, sería una señal que aceleraría el proceso.

Las estrategias de control de la contaminación se basan en los mecanismos que se describen a continuación.

REGULACIÓN DIRECTA

El enfoque tradicional para el control de la contaminación es la regulación directa (command and control), en el cual el Estado se encarga de recopilar una gran cantidad de información acerca de las fuentes de contaminación, los daños causados y las tecnologías y costos de control disponibles y potenciales. El análisis se centra en reducir las emisiones a niveles consistentes con un tipo factible de control, o con un objetivo de calidad ambiental (criterios de la mejor tecnología disponible o de la mejor tecnología disponible a un costo razonable).

La regulación directa se aplica en tres formas básicas: la especificación de tecnologías, la especificación de normas de emisión y los controles sobre el uso de recursos (principalmente el uso del suelo y de los recursos hídricos).

i) Especificaciones de tecnología: consiste en exigir a las empresas la instalación y operación de equipos específicos de control, o la utilización de insumos o procesos productivos específicos. Este método es el menos flexible y elimina todo incentivo para diseñar o adoptar tecnologías más eficientes.

ii) Especificación de normas de emisión: consisten en permisos que especifican el tipo y la cantidad de contaminantes que las fuentes pueden descargar en un período de tiempo dado, o por unidad de producción. Este método da cierta flexibilidad a la industria e incentiva la creación de técnicas más efectivas de control, pero sólo si estas mejoras permiten disminuir los costos de la empresa regulada. Adicionalmente, las empresas pueden temer que el desarrollo de mejores técnicas inducirá el establecimiento de normas más estrictas, con un resultado económico contraproducente.

La especificación de normas de emisión por unidad de producto (por ejemplo, cantidad de emisión por kilómetro recorrido) no permiten controlar la cantidad agregada de contaminación, a menos que paralelamente se controle la cantidad total de producto.

iii) Restricción al uso del suelo y del agua.

Las áreas geográficas se clasifican de tal forma que restringen o permitenel desarrollo de ciertas actividades. Este enfoque se utiliza principalmente cuando el área presenta una baja capacidad de asimilación de cierto tipo de contaminantes y cuando el daño potencial es grande.

INSTRUMENTOS ECONÓMICOS

Los instrumentos económicos están concebidos para crear presión positiva o negativa sobre las empresas que emiten, con objeto de reducir el daño ambiental que generan, o para contribuir a crear mercados que ejercen este tipo de presión.

Los instrumentos más utilizados son los impuestos, los permisos transables, los depósitos reembolsables y el establecimiento de responsabilidad por daños ambientales.

i) Impuestos: son tasas aplicadas a las fuentes emisoras, en relación a la cantidad y calidad de los efluentes descargados sobre el aire, el agua o el suelo. También se puede establecer el cobro por el uso de servicios (por ejemplo, recolección, tratamiento y disposición de residuos) o imponer pagos por productos que causen contaminación, o por el uso de los insumos utilizados en su producción.

ii) Los permisos transables consisten en crear y distribuir un número dado de permisos de emisión, cuyo total corresponde al nivel aceptable (la meta ambiental calculada mediante la utilización de modelos de dispersión de contaminantes) de emisiones totales de un contaminante. Por lo general, este total se calcula para una región geográfica o para una cuenca atmosférica específica. Una vez distribuidos, los permisos pueden transarse, ya sea libremente o con algunas limitaciones específicas, como podrían ser las relacionadas con la localización de las emisiones o con la toxicidad de las mismas.

iii) Los depósitos reembolsables están destinados a crear un incentivo positivo para atraer las unidades contaminantes hacia centros de recolección apropiados. Los consumidores pagan un depósito en el momento de la compra del producto contaminante y reciben el reembolso de su pago cuando devuelven el objeto a un centro de reciclaje o al productor original (por ejemplo, las baterías de auto). Este concepto se apoya en el predicamento de que el impacto ambiental de los proyectos debe ser analizado en todo el ciclo de vida de los productos, es decir, desde la "cuna a la sepultura".

iv) El establecimiento de responsabilidad por daños ambientales, aunque el contaminador no haya demostrado en forma alguna intención de perjuicio o negligencia, es útil cuando existen medidas para comprobar el daño ambiental (muchas veces éste se produce después de un período prolongado de tiempo).

EFECTOS DE LOS DIFERENTES MECANISMOS DE CONTROL SOBRE LA DEMANDA DE TECNOLOGÍA AMBIENTAL

Más allá de la eficiencia de estas metodologías de control en el logro del nivel de calidad ambiental deseado -su objetivo básico-, interesan para efectos del presente trabajo las ventajas de estos sistemas en la generación de demanda de tecnología ambiental.

La imposición de tecnologías de control específicas no otorga a las empresas la libertad ni el incentivo para invertir en investigación y desarrollo de nuevas tecnologías más eficientes en la reducción de emisiones. Aun más, ni siquiera incentivan a las empresas a mantenerse informadas sobre la existencia de tecnologías de control y de procesos productivos alternativos.

En un sistema basado en normas de emisión creíbles y adecuadamente fiscalizadas, las empresas tienen incentivos para buscar o desarrollar tecnologías de control y de producción más eficientes. Estas serán adoptadas aunque involucren mayores costos, mientras la actividad siga siendo rentable. No obstante, este incentivo se ve contrarrestrado por la percepción de que la adopción de nuevas tecnologías llevará a las autoridades a establecer nuevas normas más estrictas. Como resultado, el ritmo de innovación es lento y es posible que las empresas mantengan en secreto sus avances sobre nuevas tecnologías. Como sea, es importante destacar que un adecuado proceso de generación de normas, su especificación precisa, incluyendo los métodos de medición, monitoreo y control de su cumplimiento, son requisitos indispensables para obtener las ventajas indirectas sobre demanda de tecnología.

En el caso de instrumentos económicos, la asignación de un precio al derecho de emitir hace que las empresas comiencen a considerar el medio ambiente como un recurso escaso y valioso y, por lo tanto, tienen un incentivo para conservarlo. De este modo, los instrumentos económicos estimulan la

investigación y el desarrollo de tecnologías innovadoras de control de emisiones y de procesos productivos ambientalmente más eficientes. Desde el punto de vista de la empresa, es claramente conveniente destinar recursos a la investigación y adquisición de tecnología y procesos, puesto que ello permitirá liberar otro recurso: el permiso transable.

El cuadro anterior resume los principales instrumentos de regulación ambiental, y el grado en que éstos estimulan la innovación tecnológica.

EL PUNTO DE VISTA DE LAS EMPRESAS: LA DEMANDA DE TECNOLOGÍA AMBIENTAL

Desde el punto de vista de las empresas, existen varias razones por las que éstas se interesan en la protección del medio ambiente: una de ellas está relacionada con el aspecto moral; las otras, con el objetivo básico de las empresas: la maximización de sus beneficios. La reducción de costos, el mejor posicionamiento en mercados competitivos, el desarrollo de nuevos mercados y el cumplimiento de estándares y normas ambientales (especialmente cuando este cumplimiento es anticipado, va más allá de lo exigido, o responde a

requerimientos internacionales), pueden motivar a las empresas sin necesidad de que exista, por parte de ellas, una especial preocupación por el medio ambiente(12). A continuación se explican las razones que inciden en una mayor preocupación de las empresas por el medio ambiente, relacionadas con respuestas de éstas a señales de mercado.

· REDUCCIONES DE COSTO, EFICIENCIA Y MEDIO AMBIENTE

Cualquier cosa que se haga para reducir el flujo de energía y materiales que intervienen en el sistema económico, disminuirá la carga contaminante sobre el medio ambiente. El ahorro de insumos y energía disminuye los costos y, además, la contaminación. En aquellos casos en que el costo de la energía es parte importante de los costos totales, la industria tiende a utilizar en forma muy eficiente estos recursos. En caso contrario, cuando la relación costos de energía y materiales/costos totales es baja, ello puede explicar (aunque no justificar) el descuido de este aspecto.

· POSICIONAMIENTO DE MERCADO: LA IMAGEN AMBIENTAL

Una actitud "ecológica" puede convenir para mejorar la imagen, contribuyendo de este modo a mejorar la posición de mercado de la empresa. Por supuesto que ello ocurrirá siempre que los consumidores valoren esta actitud en forma persistente. El "consumismo verde" se ha asociado a una confusión de la información ambiental de los productos. El establecimiento de un control ambiental consistente (sello verde o ecolabelling), como el adoptado en algunos países europeos, puede ayudar a los consumidores a conocer las reales implicancias ambientales de los productos. Ningún bien es producido sin afectar el medio ambiente (todos requieren energía y materiales), como tampoco los impactos ambientales de todos los productos son conocidos con exactitud (los cloro-fluor-carbonos, CFCs, inicialmente se consideraron ambientalmente inocuos).

· MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO DE NUEVOS MERCADOS

La inversión y el gasto ambiental de las empresas que contaminan generan importantes ingresos para los oferentes de equipos de control y abatimiento, de tecnologías menos contaminantes, empresas recicladoras, industria de limpieza, etc.

Lo anterior se refleja en el fuerte crecimiento experimentado por el "mercado ambiental" durante los últimos años, que se prevé continuará en el futuro (algunos estudios estiman que en Europa y Estados Unidos este mercado alcanzará a unos US$ 300 billones anuales durante los próximos 10 años). Este mercado ofrece interesantes y atractivas oportunidades de mercado para el desarrollo de tecnologías y equipos.

· CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL

La industria habitualmente percibe la legislación ambiental como "algo que hay que cumplir". Es decir, desde una posición reactiva: el Estado legisla, la industria reacciona. A pesar de esto, la industria no siempre conoce o está bien informada de la legislación existente, ni de aquella que se planea establecer.

Por otra parte, la fuerte orientación hacia el comercio internacional de la economía chilena obliga a las empresas a conocer y anticipar las exigencias ambientales en aquellos países más importantes para el intercambio comercial.

Así como el incumplimiento de la legislación puede ser costoso para una empresa, también puede serlo el desconocimiento de los desarrollos futuros en la legislación ambiental, tanto a nivel nacional como internacional. La anticipación de las nuevas tendencias de las políticas ambientales permite a la empresa minimizar las posibles interrupciones en sus procesos productivos y comerciales, resultantes de su adecuación a los estándares y exigencias impuestas. El "cumplimiento anticipado" pasa entonces a ser vital para la industria. Ello implica reconocer los problemas ambientales críticos atingentes a la industria y pensar en cómo reaccionarán a futuro las autoridades nacionales y, en general, la comunidad internacional.

LAS REGULACIONES AMBIENTALES: ALGUNAS RESTRICCIONES

En el contexto del concepto de desarrollo sustentable, una buena política económica normalmente es una buena política ambiental. Por el contrario, la existencia de distorsiones en los precios de los recursos y una insuficiente definición de los derechos de propiedad de los recursos naturales, conduce a usos excesivos y degradación ambiental.

Sin embargo, eliminar las distorsiones y definir los derechos de propiedad no es suficiente. El Estado debe crear, además, los incentivos apropiados para inducir a los agentes económicos a internalizar los costos ambientales de sus acciones.

Desde el punto de vista del gasto público, los programas ambientales del Estado deben competir con otros proyectos sociales prioritarios (salud, educación, etc.); por otra parte, desde el punto de vista del ingreso nacional, cuando el desarrollo económico de un país se basa en actividades altamente contaminantes (como, por ejemplo, la minería), los esfuerzos para controlar la contaminación pueden afectar la producción y las exportaciones, reduciendo de este modo los ingresos que obtiene el país, lo que en el corto plazo no siempre es fácil de solucionar. No obstante, los principios y las estrategias de ecoeficiencia (que es la respuesta operativa del sector privado al concepto de desarrollo sustentable) pueden y deben aplicarse progresivamente.

Algunas de las restricciones más frecuentes para su aplicación, en lo que concierne al rol del Estado, son las siguientes:

· DEBILIDAD INSTITUCIONAL

La falla del sector público, en lo que se refiere a mecanismos de regulación, no sólo tiene que ver con aspectos de diseño de las políticas y de los mecanismos de implementación, sino además con la dificultad para controlar y obligar a su cumplimiento. En particular, el Estado no tiene los medios para monitorear y controlar la contaminación. Ello incide dierectamente en la disposición de las empresas a invertir en desarrollo tecnológico.

Este aspecto es de crucial importancia, ya que las empresas deben percibir claramente que todas sus competidoras estarán obligadas a cumplir las normas.

Para solucionar este aspecto, en los países en que se adoptan políticas de control de la contaminación y regulaciones, el Estado debe crear instituciones para monitorear y asegurar su cumplimiento.

La empresa juega un importante rol en el fortalecimiento y soporte de la acción pública. A través de asociaciones gremiales es posible entregar asistencia técnica a las empresas pequeñas, a fin de ayudarlas a alcanzar los objetivos nacionales.

· EXPERIENCIA TÉCNICA

La falta de capacidad técnica apropiada puede restringir severamente la acción de las instituciones reguladoras cuando se implementa un mecanismo de control.

En este caso, la solución es invertir en capacitación y entrenamiento de las personas responsables de las regulaciones ambientales.

· EMPRESAS PÚBLICAS

En muchos países las empresas públicas jugaron, o aún juegan, un rol predominante en la economía. Esto normalmente ocurre en sectores claves, tales como la minería y la generación de energía. En estos sectores, donde tienden a existir mayores distorsiones (en forma de subsidios), se generan importantes efectos ambientales. Adicionalmente, estas empresas tienen un doble rol como agentes productores y como entidad reguladora del sector.

IV. PROPUESTAS PARA PROMOVER LA ADOPCIÓN DE TECNOLOGÍAS CON IMPACTO AMBIENTAL POSITIVO

El enfoque general de estas recomendaciones no propone solamente acciones a ser desarrolladas por los organismos gubernamentales; por el contrario, ellas pretenden establecer un marco que permita una interacción amplia entre los representantes de la industria, la comunidad de académicos, las organizaciones internacionales, las ONGs y el Estado. Como se desprende de las proposiciones específicas, ellas pueden ser aplicadas tanto a la gran empresa como a las PYMEs. En todo caso, no cabe la menor duda de que algunas de ellas son más atingentes a estas últimas. Entre ellas destacan la "generación de normas ambientales claras y precisas", la "difusión de información sobre tecnología ambiental" y la "promoción de acuerdos empresariales para la cooperación tecnológica ambiental".

En cuanto a mecanismos de apoyo financiero que faciliten la implementación y acceso a estas medidas, destacan los fondos de investigación tecnológica de que dispone el Estado, especialmente en la forma de joint ventures entre sectores productivos e institutos de investigación o universidades. También son interesantes los mecanismos que han comenzado a operar privadamente en la forma de fondos de garantías y apoyo a la gestión (FUNDES).

Se han resumido las propuestas en cinco puntos específicos.

DIFUSIÓN PÚBLICA DE LA INFORMACIÓN AMBIENTAL

Una mejor difusión pública de la información relativa a fuentes, tipos, cantidades y consecuencias de la contaminación, puede contribuir significativamente a aumentar la demanda de mejores controles ambientales. Ello se traduce en una mayor presión pública por contar con normas ambientales y, adicionalmente, consolida la actitud del público consumidor en lo que se refiere a la demanda de productos ambientalmente mejores.

Al aumentar la disposición de los consumidores a pagar por la calidad ambiental, las empresas están dispuestas a invertir en tecnologías ambientalmente más eficientes, ya sea para mejorar su imagen o para mejorar su posición de mercado.

La creación de esta demanda de tecnologías ambientales atrae los productores de equipos y tecnología, quienes perciben nuevas posibilidades de mercado.

Los consumidores requieren ser educados en la compresión de la relación existente entre los productos que están consumiendo y los efectos sobre el medio ambiente o sobre su propio bienestar. No cabe la menor duda que ésta es una etapa primaria para un país como Chile (por sobre consideraciones acerca del ozono, por ejemplo), considerando los efectos directos sobre la salud de las personas que se generan debido al consumo de productos nocivos. Al cuestionarse el consumidor sobre la calidad de lo que está consumiendo, estará dando los primeros pasos para internalizar los costos ambientales.

Un efecto complementario al interior, es la externalidad positiva que se estará creando al poner una valla alta a la calidad de los productos de consumo interno. Esta "valla alta" facilitará una eventual exportación de los productos a países que imponen restricciones de calidad o ambientales.

Una variante del sistema de ecoetiquetado, con énfasis en el mercado nacional, es la existencia de un sistema que proporcione información ambiental sistematizada a los consumidores. La diferencia principal con el sistema de ecoetiquetado es que los clientes no son las empresas productoras, sino que los consumidores. Esta razón tiene una alta incidencia en cuanto a los mecanismos de financiamiento que se utilicen.

Para que un sistema de información ambiental (y de calidad) al consumidor sea conceptualmente válido, debe primero discutirse cuál será el tipo de información que es apropiada para que el consumidor tome las decisiones correctas.

En primer lugar, están todos aquellos productos cuyo uso y eventual disposición le generan algún tipo de externalidad ambiental (entendida como aquella que se genera "fuera" del hogar del consumidor, es decir, con efecto comunitario) negativa al consumidor, en particular, o a la sociedad en general (cumplan o no con las regulaciones ambientales existentes, ya sea a nivel nacional o internacional). Ejemplos de este estilo pueden ser artículos de madera que no provengan de bosques adecuadamente manejados; detergentes que no se degraden fácilmente y, por lo tanto, contaminen lagos o ríos; aerosoles que afecten la capa de ozono y un sinnúmero de otros productos. Está claro que esta actividad (considerando que el consumidor tiene que evaluar productos en forma comparativa entre ellos) podría generar problemas con aquellos productores que no salieran bien parados.

A una categoría distinta a la anterior pertenecen aquellos productos cuyo uso o disposición puede generar un riesgo ambiental directo sobre los consumidores (juguetes con pintura con plomo, solventes con hidrocarburos aromáticos, estufas con altas emisiones, paneles de fibromadera con aldehidos, etc.), y también productos de consumo tradicional como pueden ser las lechugas. Esta categoría se asemeja bastante a los Consummer Reports tradicionales, pero con énfasis en el tema ambiental.

Es posible que esta actividad cree un conflicto de intereses entre la entidad que "educa" a los consumidores (por ejemplo, la entidad que edita un consummer report) y las empresas. Ello puede significar no sólo problemas de financiamiento, sino también dificultar el acceso a información sobre productos y tecnologías que debe ser facilitado por las empresas.

No cabe la menor duda de que una labor de este tipo es necesaria para el mercado nacional (desarrollo de un consummer report), debiéndose estudiar cómo podría implementarse. Esto permitiría que las empresas (ya sea individualmente o a nivel de consorcios) pudieran adaptar sus productos a los requerimientos de la población en función de los parámetros de amigabilidad ambiental y de protección de la salud.

GENERACIÓN DE NORMAS AMBIENTALES CLARAS Y PRECISAS

Para las empresas medianas y pequeñas, la necesidad de adoptar tecnologías de control, de diseñar nuevos productos y de transformar sus procesos productivos a fin de cumplir con la normativa ambiental, constituye un desafío considerable, tanto por el monto de las inversiones como por las posibles interrupciones de sus procesos productivos. Por esta razón, se requiere que las autoridades generen normas ambientales claras y precisas, que sean percibidas como estables, para incentivar a las empresas a tomar las decisiones correspondientes, cuyo cumplimiento pueda ser monitoreado y controlado.

En relación a esta situación, la generación de normas debe considerar una etapa de difusión pública, al igual que de capacitación de las empresas afectadas y demás actores involucrados.

Esta es una tarea del Estado. No cabe la menor duda que se ha mejorado en lo relativo a generación de normas de control ambiental y su fiscalización, pero aún falta un gran esfuerzo en la sistematización de métodos, evaluación y calificación de prestadores de servicio y difusión de la normativa, sobre todo a nivel de las PYMEs. La experiencia en gestión ambiental pública de los últimos años muestra que se requieren cambios importantes en la institucionalidad pública para lograr cambios relevantes en los sistemas de generación de normas de fiscalización asociada y en la sistematización de procedimientos y difusión y asesoría técnica a los involucrados (Comisión Especial de Descontaminación de la Región Metropolitana-CEDRM; Programa de Control de Emisiones de Fuentes Fijas -PROCEFF; Superintendencia de Servicios Sanitarios -SSIS- y otras).

Para ilustrar la situación chilena, tomaremos el caso de la contaminación del aire en Santiago y de las aguas a nivel nacional.

En el caso de la contaminación atmosférica, la sola medición de emisiones provenientes de una chimenea tiene un costo directo de aproximadamente US$750. Esto considerando que la empresa cuenta con instalaciones adecuadas para poder realizar estas mediciones (chimeneas apropiadas, con perforaciones estandarizadas y acceso seguro), situación que no es común en industrias antiguas. La medición solamente entrega información relacionada con el grado de cumplimiento o infracción de la norma respectiva, pero no informa al empresario en relación a qué debe hacer en caso de superar la norma. Esto, por lo tanto, involucra la contratación de asesoría y otros gastos relacionados. Obviamente, estos costos son relevantes para empresas pequeñas y requieren de la existencia de mecanismos (Asociaciones gremiales o Consorcios productivos) que apoyen a los empresarios individuales en la interpretación de información y toma de decisiones de control ambiental. Es interesante notar que solamente como producto de la acción del Estado (PROCEFF) se corrigió la utilización de metodologías defectuosas de medición de emisiones en Santiago. Tanto es así, que la base de datos de emisiones generada entre los años 88 a 92 era casi totalmente inservible.

En lo que respecta a la contaminación de las aguas (tema que supuestamente es de más antigua data que el del aire), aún hoy no se cuenta con una política nacional al respecto y el control se hace utilizando una norma provisoria. Los costos de monitoreo son importantes (una campaña de mediciones, en dos o tres puntos, puede alcanzar cifras de US$1500), pero normalmente recaen en industrias de gran tamaño que vierten directamente a ríos o lagos. Sin perjuicio de lo anterior, existen sectores industriales de pequeñas y medianas empresas que están en la misma situación. Debe recalcarse que la situación que debería ser abordada a la brevedad es la relacionada con el uso de alcantarillados para el vertimiento de residuos industriales líquidos (RILES), provenientes de la industria urbana, y que interferirá con el adecuado tratamiento de las aguas servidas domiciliarias.

En este campo pueden interactuar las empresas a través de asociaciones de algún tipo, ya sea negociando con las empresas de servicios sanitarios o generando mecanismos de tratamiento conjunto de los RILES. Este tema será desarrollado en el punto relativo a la promoción de acuerdos empresariales para la cooperación tecnológica ambiental.

DIFUSIÓN DE INFORMACIÓN SOBRE TECNOLOGÍAS AMBIENTALES

Las empresas pequeñas y medianas normalmente no disponen de información relativa a alternativas de tecnologías de control o de procesos alternativos de producción ambientalmente más convenientes. Enfrentados a la necesidad de cumplir con normas ambientales, su única alternativa es recoger la información "de mercado", esto es, la información entregada por los productores e intermediarios de tecnología (firmas proveedoras de "hardware"), que obviamente tienen una participación interesada.

Dada la importancia relativa de los montos destinados a inversiones ambientales en caso de empresas pequeñas, la selección tiende a ser irreversible y una mala elección puede significar la salida del mercado o la pérdida de posiciones. Dicho de otro modo, existen beneficios importantes asociados a la correcta selección de la tecnología que cada firma necesita para resolver su problema de contaminación particular.

Una mejor difusión, idealmente efectuada por una entidad "neutra", sobre las posibles alternativas, ayudaría a las empresas pequeñas a tomar sus decisiones en lugar de posponerlas, acelerando de este modo la innovación tecnológica.

Dependiendo de la magnitud de los recursos involucrados en cada caso, se puede identificar segmentos del sector productivo que enfrentan una problemática ambiental similar y crear consorcios que se constituyan en centros de información ambiental, que prestan servicios a sus miembros. Estos centros se orientarían a antivipar las necesidades futuras en el campo ambiental y a proponer menús de alternativas disponibles, incluyendo antecedentes de costos y asistencia técnica.

Este tipo de instrumento es similar a las acciones que se podrían lograr mediante acuerdos de cooperación empresarial para la cooperación tecnológica ambiental, pero se ha preferido tratar en forma separada debido a que se considera ésta como una etapa previa, pero absolutamente necesaria, a la cooperación tecnológica de implementación. Además, la difusión de información tecnológica cubre un rango mayor que el de sectores industriales específicos, ya que las tecnologías de control ambiental son de un alcance mayor que un mero sector industrial.

Considerando el alcance amplio de acciones en este campo, se vislumbra la posibilidad de implementar instancias multigremiales, donde los institutos de investigación privados o estatales puedan prestar este tipo de servicios. La limitante principal en esta área es que la institución que genere este tipo de información no puede posteriormente actuar en el área de venta, instalación o asesoría relacionada con equipos o tecnologías de control ambiental.

Los beneficios económicos potenciales para los involucrados en inversiones de control ambiental están dados, en principio, por el ahorro de costos sociales que significa contar con mayor información para la toma de decisiones con respecto a la elección de tecnologías ambientales. En Chile, puede ser razonable suponer que en un mediano plazo la inversión ambiental ascenderá a una cifra del orden del 1,0% del PGB (asumiendo que el gasto en materias ambientales alcance al 1,5% y la inversión sea las 2/3 partes del gasto). Si estimamos que una mejor información implica ahorros de 5%, los beneficios económicos potenciales pueden alcanzar a US$ 30 millones de dólares al año. Beneficios adicionales son la selección correcta, atendiendo a las verdaderas necesidades de la empresa y regulaciones relacionadas, y menores costos de implementación y operación de la tecnología producto de un mejor conocimiento de la misma.

El hecho de que haya algunos sectores económicos caracterizados por empresas que deben resolver problemas ambientales similares, sugiere que existe una necesidad potencial para organizarse y generar economías.

DIFUSIÓN DE ESTÁNDARES INTERNACIONALES DE GESTIÓN AMBIENTAL

La existencia de estándares de gestión ambiental permite a las empresas medir su actuación, estandarizar métodos y, mediante la certificación, establecer niveles de aceptación. Esto, junto a mejorar la posición competitiva del país en el comercio internacional, genera una mayor demanda pro tecnologías ambientales de avanzada.

En la difusión de estándares internacionales, el Estado puede participar mediante sus instituciones sectoriales (agricultura, minería, etc.) y a través de aquellas de carácter comercial multisectorial, como, por ejemplo, CORFO, ProChile, etc.

Las organizaciones internacionales pueden utilizar estos estándares en sus regulaciones, procedimientos y programas de ayuda.

Las empresas multinacionales, además de adoptar estos estándares, pueden incentivar y ayudar a sus proveedores y asociados en los países en desarrollo a adoptarlos también.

La comunidad profesional de ingenieros y consultores puede promover el uso de sistemas de gestión a través de actividades profesionales y de formación y capacitación.

Como ejemplo, puede señalarse las "auditorías ambientales", cuyo objetivo es evaluar el cumplimiento corporativo de un rango creciente de reglamentos ambientales e informar a la opinión pública, transformándose de este modo en una herramienta de administración interna de las empresas. Es interesante destacar que las auditorías ambientales, al contrario de las regulaciones que se orientan hacia cada componente ambiental -agua, aire, etc.-, se concentran en el conjunto de impactos ambientales asociados a un proceso industrial. Sobre la base de estos sistemas de gestión ambiental "integrados", se puede definir normas globales de gestión ambiental a nivel de empresas.

PROMOVER ACUERDOS EMPRESARIALES PARA LA COOPERACIÓN TECNOLÓGICA AMBIENTAL

Las empresas y asociaciones de empresas utilizan muchas veces códigos de conducta privados para guiar su comportamiento y para comprometerse con ciertos principios de negocios. Sin embargo, pocos acuerdos contienen un compromiso explícito, cuantificable y mandatorio de gestión y cooperación tecnológica.

Este aspecto podría ser reforzado a través del accionar conjunto de las asociaciones empresariales. Es importante destacar que existe un costo de asociación que puede ser importante, por lo que debe analizarse cómo éste puede ser minimizado(13). La cooperación debe ser impulsada a partir de la existencia de una demanda específica. Esto, a lo menos, garantiza que existirán aportes por parte de los interesados.

Algunos casos específicos que merecen especial atención son los siguientes:

• Cooperación en la generación de normas. La no existencia de contrapartes técnicas involucradas muchas veces redunda en que las normas técnicas relacionadas con el control de los impactos ambientales de un sector sean inoperantes, o impliquen costos innecesarios (con las siguientes señales erróneas en la generación de tecnologías destinadas a abordar esa situación). En este sentido, el que exista una contraparte organizada con capacidad de realizar aportes técnicos, implementar programas piloto, e incluso, desarrollar y experimentar tecnologías, redunda en claros beneficios sociales.

• Tratamiento conjunto de efluentes o residuos. Al existir problemas ambientales comunes para un sector empresarial, aparecen oportunidades

  importantes para desarrollar mecanismos de cooperación entre las empresas afectadas. Casos sumamente comunes son los de tratamiento de residuos industriales sólidos generados por una industria, para los cuales pueden implementarse programas de desarrollo de tecnologías destinadas a solucionar la disposición ambientalmente adecuada de los RISES, programas conjuntos de reciclaje o reutilización de los mismos y, por último, programas comunes de creación y manejo de lugares de disposición final (los que pueden ser desde rellenos especiales a plantas de incineración o inertización). Situaciones más sofisticadas aparecen en lo que respecta al uso de redes públicas para el vertido de RILES, o el manejo de los mismos en parques industriales. En el primer caso, se puede interactuar con las empresas de servicios sanitarios para el diseño de sistemas de tratamiento comunes o de gestión de RILES a través de sistemas de tarificación adecuados; en el segundo, se puede analizar la posibilidad de implementar sistemas de tratamiento comunes para el parque, que puedan ser más eficientes que el tratamiento individual por parte de cada empresa.

• Análisis de problemas específicos. Al existir regulaciones o demandas específicas generadas por el mercado, puede surgir la necesidad de desarrollar o adaptar soluciones comunes. Para enfrentar esta tarea, la modalidad de consorcios empresariales es muy interesante (ha dado resultados interesantes en el sector forestal). El Estado puede apoyar la formación de estas asociaciones, posibilitando el uso de los fondos de investigación con que cuenta, o bien, disminuyendo los costos de infraestructura y apoyo mediante modalidades de uso compartido de los centros de investigación.

V. TENDENCIAS FUTURAS ESPERADAS

Es posible esperar que en el futuro las exigencias ambientales para el sector productivo sean cada vez mayores y más sofisticadas. Este aumento en la cantidad de regulaciones, y en la sofistificación de las mismas, será empujado por una mayor conciencia de los consumidores (tanto a nivel nacional como internacional), lo que se verá reflejado en mayores regulaciones estatales, por una parte, y por una mayor segmentación del mercado en términos de que las empresas cada vez más resaltarán las características ambientales positivas de sus productos. Esto genera necesidades de información, por una parte, y de capacidad de regulación, por otra.

Al aumentar la sofistificación de las regulaciones, la capacidad técnica del aparato estatal tendrá que ser reforzada, al igual que para los regulados y para los prestadores de servicios involucrados (los consultores involucrados con el segmento PYME deben responder a características distintas a los relacionados con la gran empresa).

La respuesta internacional a estas tendencias ha sido la creación de unidades especializadas en el tratamiento de las PYMEs dentro de las agencias ambientales. La razón de esta acción ha sido la necesidad de interactuar con una gran cantidad de afectados con capacidades tecnológicas incrementales. En resumen, la acción del Estado en la regulación ambiental de las PYMEs y, por lo tanto, en la generación de incentivos para la adopción de tecnologías ambientalmente amigables, tiene un amplio campo en las áreas de capacitación (funcionarios públicos, empresarios y consultores), de creación de instancias de difusión de información tecnológica y regulatoria, y de apoyo a la creación de asociaciones entre empresarios.

BIBLIOGRAFÍA

• Environmental Economics. An Elementary Introduction. R. Kerry Turner, David Pearce & Ian Bateman. 1994.

• Municipalities, Small Business and Agriculture. The Challenge of meeting Environmental Responsabilities. EPA, September 1988.

• The Small Business Sector Study. Impacts of Environmental Regulation on Small Business. EPA, December 1992.

• Contaminación Industrial en Colombia". Informe Final. FEDESARROLLO. William B.ONeil, Martin Maurer, Doris Polanía. Septiembre 1992.