Instrumentos para promover tecnologías con impacto ambiental positivo
I. GENERALIDADES
Medio Ambiente y Tecnología
El concepto de calidad ambiental es un concepto relativo, es decir, no existe una calidad absoluta. Las metas de calidad ambiental (como se explica más adelante) son estimadas a base de una mezcla de conceptos económicos, científicos, morales y políticos, entre otros, dependiendo al final de los acuerdos sociales que cada sociedad adopte. En términos generales, la calidad ambiental de un componente dado del medio ambiente se evalúa en relación a un estándar o norma de referencia. (1).
Estas normas, a su vez, varían en función de los incrementos de ingreso de las sociedades, aumentos en los niveles de conocimiento de las relaciones causa-efecto y, por qué no decirlo, muchas veces impulsadas por las "modas" o tendencias internacionales. En resumen, lo que hoy día es considerado "contaminación", ayer puede no haberlo sido y viceversa.(2)
La eficiencia en el establecimiento de metas de calidad ambiental requiere una gran cantidad de información sobre las funciones de costo de control y del daño causado por ella. El nivel ambiental óptimo corresponderá a aquel en el cual los costos marginales de control son iguales al costo marginal del daño causado (equivalente al beneficio marginal de mejorar la calidad ambiental).
Dado que resulta muy difícil establecer las funciones de deterioro ambiental (acción-impacto-efecto-costo) en términos monetarios, normalmente se establecen objetivos basados en niveles agregados de emisión o en metas de calidad ambiental determinados con criterios distintos a los económicos. En este caso, para los niveles o metas ambientales definidas, el análisis costo/eficiencia permite desarrollar estrategias de mínimo costo para alcanzarlas.
En caso de establecerse una meta de calidad ambiental, ésta debe ser alcanzada, a un mínimo costo, mediante regulaciones que impliquen alternativas de control en las fuentes de emisión (a veces complementada con restricciones a la tasa de utilización de la actividad - restricción vehicular, por ejemplo). La información requerida para determinar los niveles máximos agregados de emisión aún es considerable, pero al menos se puede obviar aquella que se refiere al daño ambiental causado por la contaminación. El diseño óptimo del sistema debe permitir que el costo marginal de lograr una unidad adicional de calidad ambiental, sea igual para todas las fuentes. Se requiere, por lo tanto, información sobre los costos de control y sobre el destino y transporte de contaminantes (dispersión), para estimar su contribución al nivel de calidad ambiental.
Otro aspecto a considerar en el análisis de costo-eficiencia es el relacionado con los costos de transacción, esto es, los costos de implementar, monitorear y controlar las estrategias de control adoptadas.
Un aspecto adicional, de gran importancia, se refiere a los efectos secundarios de las estrategias y políticas de control sobre la investigación y el desarrollo y la adopción de tecnologías mejoradas. Una estrategia que estimule la búsqueda no sólo de nuevas tecnologías de control, sino también de nuevos productos y de nuevas tecnologías de producción, ambientalmente más eficientes, contribuye a disminuir los costos de control de la contaminación y permite alcanzar mayores niveles de calidad ambiental en forma eficiente.
A fin de potenciar estos efectos, las estrategias de control deben permitir flexibilidad en la elección de los métodos de control que adopten las empresas, y crear un incentivo para la innovación tecnológica.
Una tecnología con impacto ambiental positivo sería toda aquella que mejora la calidad ambiental con respecto a la situación sin proyecto. Debe quedar en claro, sin embargo, que una tecnología con impacto ambiental positivo no implica en lo más mínimo que sea una tecnología con impacto económico, social o privado, positivo. A contrario senso, una tecnología "productivamente" más eficiente tampoco es necesariamente una tecnología con impacto ambiental positivo 3. Uno de los objetivos de este trabajo es presentar herramientas que permitan distinguir estos aspectos. En términos generales, debe considerarse que una tecnología que permita a una actividad productiva cumplir con las normas, está causando un impacto ambiental positivo, pero su efecto real es el de internalizar una externalidad negativa.
En los países en desarrollo, que han estado creciendo en forma acelerada durante las dos últimas décadas, el proceso de industrialización se ha realizado sobre la base de procesos y tecnologías productivas transferidas desde los países más avanzados. Estas tecnologías y procesos se desarrollaron en una época en la cual la preocupación por el medio ambiente no existía o fueron transferidas sin los respectivos equipos de control de emisión post-proceso (4) y, por lo tanto, generan una serie de problemas ambientales, muchas veces acompañados de niveles de eficiencia bajos.
Los recientes adelantos tecnológicos en los sistemas de información, telecomunicaciones, biotecnología, nuevos materiales y miniaturización, han permitido importantes ahorros de energía y materias primas en los procesos productivos, lo cual en general ha ido acompañado de disminución de los impactos ambientales. Por otra parte, el desarrollo de tecnologías de control y monitoreo ambiental han generado una importante industria ambiental, estimada actualmente en más de US$ 200.000 millones (5). Paralelamente, una nueva ética ambiental está influyendo en las conductas de los profesionales y de las empresas.
En los países en desarrollo, sin embargo, estas tendencias no se han materializado en hechos concretos. La demanda por tecnología ambiental de avanzada es débil, la capacidad técnica es inadecuada y faltan los recursos financieros. De hecho, el "eslabón perdido" entre el cambio tecnológico y la calidad ambiental es la falta de regulaciones clara y la fiscalización de las mismas (6). Un aspecto que complica bastante la gestión pública del medio ambiente (y, por lo tanto, la calidad de las señales al sector productivo) es la falta de recursos técnicos y financieros con que cuentan las instituciones del sector público encargadas de la gestión ambiental.
La no existencia de regulaciones (y la existencia de regulaciones no fiscalizadas) hace innecesario que las empresas inviertan en la internalización de los impactos ambientales negativos. Una excepción a esta situación son las empresas que actúan en mercados más sofisticados (principalmente los de exportación (7), y aquellas que cuentan con una ética ambiental propia (normalmente las subsidiarias de empresas multinacionales, que se rigen por los códigos de las casas matrices que se encuentran en países desarrollados).
En todo caso, debe decirse que no basta solamente con la mera existencia de regulaciones y planes adecuados de fiscalización para solucionar los problemas ambientales. Un complemento de suma importancia es la educación, la cual permite alcanzar los objetivos a menor costo y con mayor rapidez.
Para que lo anterior "funcione", es necesaria la existencia de instituciones con recursos y capacidad de implementar y apoyar las políticas de regulación ambiental. En Chile, la Comisión Nacional del Medio Ambiente, CONAMA, es la institución encargada de la generación y coordinación de políticas y regulaciones ambientales.
