Instrumentos para promover tecnologías con impacto ambiental positivo

III. REDUCCIÓN DE LA CONTAMINACIÓN: ALTERNATIVAS EXISTENTES

Para reducir la contaminación se utilizan básicamente dos alternativas: la primera, basada en la aplicación de tecnologías "post proceso" ("end of pipe"), que permiten disminuir las emisiones resultantes de los procesos tecnológicos y materias primas utilizadas; la segunda, mediante el rediseño del producto y proceso productivo de modo de minimizar integralmente los impactos. En la actualidad, las políticas ambientales tienden a basarse más en tecnologías "post proceso", por lo que pueden considerarse como políticas reactivas. En el futuro, a medida que las señales sean claras en lo técnico y pertinentes en lo temporal, y cuando se compruebe que puede ser más eficiente evitar o reducir la contaminación mediante el diseño de productos y tecnologías poco contaminantes que solucionar problemas ya generados, se recurrirá más al rediseño de productos de reingeniería de procesos. Esto significará un cambio desde una posición de reacción (en el sentido de solucionar problemas ya existentes) a una de prevención.

Ambos métodos tienen sus méritos, pero sin duda se requiere de un balance adecuado entre ellos. La historia ha mostrado que políticas de "command and control" basadas en soluciones post proceso pueden ser muy efectivas técnicamente, pero muy ineficientes económicamente.

La transición desde soluciones dirigidas "post proceso" hacia aquellas de "reducción de desechos en la fuente" es impulsada por políticas y estrategias ambientales estatales y por señales de mercado, pero no cabe la menor duda que la existencia de un estímulo "de mercado" que premie la innovación tecnológica y el nuevo diseño de productos y procesos con impactos ambientales positivos, sería una señal que aceleraría el proceso.

Las estrategias de control de la contaminación se basan en los mecanismos que se describen a continuación.

REGULACIÓN DIRECTA

El enfoque tradicional para el control de la contaminación es la regulación directa (command and control), en el cual el Estado se encarga de recopilar una gran cantidad de información acerca de las fuentes de contaminación, los daños causados y las tecnologías y costos de control disponibles y potenciales. El análisis se centra en reducir las emisiones a niveles consistentes con un tipo factible de control, o con un objetivo de calidad ambiental (criterios de la mejor tecnología disponible o de la mejor tecnología disponible a un costo razonable).

La regulación directa se aplica en tres formas básicas: la especificación de tecnologías, la especificación de normas de emisión y los controles sobre el uso de recursos (principalmente el uso del suelo y de los recursos hídricos).

i) Especificaciones de tecnología: consiste en exigir a las empresas la instalación y operación de equipos específicos de control, o la utilización de insumos o procesos productivos específicos. Este método es el menos flexible y elimina todo incentivo para diseñar o adoptar tecnologías más eficientes.

ii) Especificación de normas de emisión: consisten en permisos que especifican el tipo y la cantidad de contaminantes que las fuentes pueden descargar en un período de tiempo dado, o por unidad de producción. Este método da cierta flexibilidad a la industria e incentiva la creación de técnicas más efectivas de control, pero sólo si estas mejoras permiten disminuir los costos de la empresa regulada. Adicionalmente, las empresas pueden temer que el desarrollo de mejores técnicas inducirá el establecimiento de normas más estrictas, con un resultado económico contraproducente.

La especificación de normas de emisión por unidad de producto (por ejemplo, cantidad de emisión por kilómetro recorrido) no permiten controlar la cantidad agregada de contaminación, a menos que paralelamente se controle la cantidad total de producto.

iii) Restricción al uso del suelo y del agua.

Las áreas geográficas se clasifican de tal forma que restringen o permitenel desarrollo de ciertas actividades. Este enfoque se utiliza principalmente cuando el área presenta una baja capacidad de asimilación de cierto tipo de contaminantes y cuando el daño potencial es grande.

INSTRUMENTOS ECONÓMICOS

Los instrumentos económicos están concebidos para crear presión positiva o negativa sobre las empresas que emiten, con objeto de reducir el daño ambiental que generan, o para contribuir a crear mercados que ejercen este tipo de presión.

Los instrumentos más utilizados son los impuestos, los permisos transables, los depósitos reembolsables y el establecimiento de responsabilidad por daños ambientales.

i) Impuestos: son tasas aplicadas a las fuentes emisoras, en relación a la cantidad y calidad de los efluentes descargados sobre el aire, el agua o el suelo. También se puede establecer el cobro por el uso de servicios (por ejemplo, recolección, tratamiento y disposición de residuos) o imponer pagos por productos que causen contaminación, o por el uso de los insumos utilizados en su producción.

ii) Los permisos transables consisten en crear y distribuir un número dado de permisos de emisión, cuyo total corresponde al nivel aceptable (la meta ambiental calculada mediante la utilización de modelos de dispersión de contaminantes) de emisiones totales de un contaminante. Por lo general, este total se calcula para una región geográfica o para una cuenca atmosférica específica. Una vez distribuidos, los permisos pueden transarse, ya sea libremente o con algunas limitaciones específicas, como podrían ser las relacionadas con la localización de las emisiones o con la toxicidad de las mismas.

iii) Los depósitos reembolsables están destinados a crear un incentivo positivo para atraer las unidades contaminantes hacia centros de recolección apropiados. Los consumidores pagan un depósito en el momento de la compra del producto contaminante y reciben el reembolso de su pago cuando devuelven el objeto a un centro de reciclaje o al productor original (por ejemplo, las baterías de auto). Este concepto se apoya en el predicamento de que el impacto ambiental de los proyectos debe ser analizado en todo el ciclo de vida de los productos, es decir, desde la "cuna a la sepultura".

iv) El establecimiento de responsabilidad por daños ambientales, aunque el contaminador no haya demostrado en forma alguna intención de perjuicio o negligencia, es útil cuando existen medidas para comprobar el daño ambiental (muchas veces éste se produce después de un período prolongado de tiempo).

EFECTOS DE LOS DIFERENTES MECANISMOS DE CONTROL SOBRE LA DEMANDA DE TECNOLOGÍA AMBIENTAL

Más allá de la eficiencia de estas metodologías de control en el logro del nivel de calidad ambiental deseado -su objetivo básico-, interesan para efectos del presente trabajo las ventajas de estos sistemas en la generación de demanda de tecnología ambiental.

La imposición de tecnologías de control específicas no otorga a las empresas la libertad ni el incentivo para invertir en investigación y desarrollo de nuevas tecnologías más eficientes en la reducción de emisiones. Aun más, ni siquiera incentivan a las empresas a mantenerse informadas sobre la existencia de tecnologías de control y de procesos productivos alternativos.

En un sistema basado en normas de emisión creíbles y adecuadamente fiscalizadas, las empresas tienen incentivos para buscar o desarrollar tecnologías de control y de producción más eficientes. Estas serán adoptadas aunque involucren mayores costos, mientras la actividad siga siendo rentable. No obstante, este incentivo se ve contrarrestrado por la percepción de que la adopción de nuevas tecnologías llevará a las autoridades a establecer nuevas normas más estrictas. Como resultado, el ritmo de innovación es lento y es posible que las empresas mantengan en secreto sus avances sobre nuevas tecnologías. Como sea, es importante destacar que un adecuado proceso de generación de normas, su especificación precisa, incluyendo los métodos de medición, monitoreo y control de su cumplimiento, son requisitos indispensables para obtener las ventajas indirectas sobre demanda de tecnología.

En el caso de instrumentos económicos, la asignación de un precio al derecho de emitir hace que las empresas comiencen a considerar el medio ambiente como un recurso escaso y valioso y, por lo tanto, tienen un incentivo para conservarlo. De este modo, los instrumentos económicos estimulan la

investigación y el desarrollo de tecnologías innovadoras de control de emisiones y de procesos productivos ambientalmente más eficientes. Desde el punto de vista de la empresa, es claramente conveniente destinar recursos a la investigación y adquisición de tecnología y procesos, puesto que ello permitirá liberar otro recurso: el permiso transable.

El cuadro anterior resume los principales instrumentos de regulación ambiental, y el grado en que éstos estimulan la innovación tecnológica.

EL PUNTO DE VISTA DE LAS EMPRESAS: LA DEMANDA DE TECNOLOGÍA AMBIENTAL

Desde el punto de vista de las empresas, existen varias razones por las que éstas se interesan en la protección del medio ambiente: una de ellas está relacionada con el aspecto moral; las otras, con el objetivo básico de las empresas: la maximización de sus beneficios. La reducción de costos, el mejor posicionamiento en mercados competitivos, el desarrollo de nuevos mercados y el cumplimiento de estándares y normas ambientales (especialmente cuando este cumplimiento es anticipado, va más allá de lo exigido, o responde a

requerimientos internacionales), pueden motivar a las empresas sin necesidad de que exista, por parte de ellas, una especial preocupación por el medio ambiente(12). A continuación se explican las razones que inciden en una mayor preocupación de las empresas por el medio ambiente, relacionadas con respuestas de éstas a señales de mercado.

· REDUCCIONES DE COSTO, EFICIENCIA Y MEDIO AMBIENTE

Cualquier cosa que se haga para reducir el flujo de energía y materiales que intervienen en el sistema económico, disminuirá la carga contaminante sobre el medio ambiente. El ahorro de insumos y energía disminuye los costos y, además, la contaminación. En aquellos casos en que el costo de la energía es parte importante de los costos totales, la industria tiende a utilizar en forma muy eficiente estos recursos. En caso contrario, cuando la relación costos de energía y materiales/costos totales es baja, ello puede explicar (aunque no justificar) el descuido de este aspecto.

· POSICIONAMIENTO DE MERCADO: LA IMAGEN AMBIENTAL

Una actitud "ecológica" puede convenir para mejorar la imagen, contribuyendo de este modo a mejorar la posición de mercado de la empresa. Por supuesto que ello ocurrirá siempre que los consumidores valoren esta actitud en forma persistente. El "consumismo verde" se ha asociado a una confusión de la información ambiental de los productos. El establecimiento de un control ambiental consistente (sello verde o ecolabelling), como el adoptado en algunos países europeos, puede ayudar a los consumidores a conocer las reales implicancias ambientales de los productos. Ningún bien es producido sin afectar el medio ambiente (todos requieren energía y materiales), como tampoco los impactos ambientales de todos los productos son conocidos con exactitud (los cloro-fluor-carbonos, CFCs, inicialmente se consideraron ambientalmente inocuos).

· MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO DE NUEVOS MERCADOS

La inversión y el gasto ambiental de las empresas que contaminan generan importantes ingresos para los oferentes de equipos de control y abatimiento, de tecnologías menos contaminantes, empresas recicladoras, industria de limpieza, etc.

Lo anterior se refleja en el fuerte crecimiento experimentado por el "mercado ambiental" durante los últimos años, que se prevé continuará en el futuro (algunos estudios estiman que en Europa y Estados Unidos este mercado alcanzará a unos US$ 300 billones anuales durante los próximos 10 años). Este mercado ofrece interesantes y atractivas oportunidades de mercado para el desarrollo de tecnologías y equipos.

· CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL

La industria habitualmente percibe la legislación ambiental como "algo que hay que cumplir". Es decir, desde una posición reactiva: el Estado legisla, la industria reacciona. A pesar de esto, la industria no siempre conoce o está bien informada de la legislación existente, ni de aquella que se planea establecer.

Por otra parte, la fuerte orientación hacia el comercio internacional de la economía chilena obliga a las empresas a conocer y anticipar las exigencias ambientales en aquellos países más importantes para el intercambio comercial.

Así como el incumplimiento de la legislación puede ser costoso para una empresa, también puede serlo el desconocimiento de los desarrollos futuros en la legislación ambiental, tanto a nivel nacional como internacional. La anticipación de las nuevas tendencias de las políticas ambientales permite a la empresa minimizar las posibles interrupciones en sus procesos productivos y comerciales, resultantes de su adecuación a los estándares y exigencias impuestas. El "cumplimiento anticipado" pasa entonces a ser vital para la industria. Ello implica reconocer los problemas ambientales críticos atingentes a la industria y pensar en cómo reaccionarán a futuro las autoridades nacionales y, en general, la comunidad internacional.

LAS REGULACIONES AMBIENTALES: ALGUNAS RESTRICCIONES

En el contexto del concepto de desarrollo sustentable, una buena política económica normalmente es una buena política ambiental. Por el contrario, la existencia de distorsiones en los precios de los recursos y una insuficiente definición de los derechos de propiedad de los recursos naturales, conduce a usos excesivos y degradación ambiental.

Sin embargo, eliminar las distorsiones y definir los derechos de propiedad no es suficiente. El Estado debe crear, además, los incentivos apropiados para inducir a los agentes económicos a internalizar los costos ambientales de sus acciones.

Desde el punto de vista del gasto público, los programas ambientales del Estado deben competir con otros proyectos sociales prioritarios (salud, educación, etc.); por otra parte, desde el punto de vista del ingreso nacional, cuando el desarrollo económico de un país se basa en actividades altamente contaminantes (como, por ejemplo, la minería), los esfuerzos para controlar la contaminación pueden afectar la producción y las exportaciones, reduciendo de este modo los ingresos que obtiene el país, lo que en el corto plazo no siempre es fácil de solucionar. No obstante, los principios y las estrategias de ecoeficiencia (que es la respuesta operativa del sector privado al concepto de desarrollo sustentable) pueden y deben aplicarse progresivamente.

Algunas de las restricciones más frecuentes para su aplicación, en lo que concierne al rol del Estado, son las siguientes:

· DEBILIDAD INSTITUCIONAL

La falla del sector público, en lo que se refiere a mecanismos de regulación, no sólo tiene que ver con aspectos de diseño de las políticas y de los mecanismos de implementación, sino además con la dificultad para controlar y obligar a su cumplimiento. En particular, el Estado no tiene los medios para monitorear y controlar la contaminación. Ello incide dierectamente en la disposición de las empresas a invertir en desarrollo tecnológico.

Este aspecto es de crucial importancia, ya que las empresas deben percibir claramente que todas sus competidoras estarán obligadas a cumplir las normas.

Para solucionar este aspecto, en los países en que se adoptan políticas de control de la contaminación y regulaciones, el Estado debe crear instituciones para monitorear y asegurar su cumplimiento.

La empresa juega un importante rol en el fortalecimiento y soporte de la acción pública. A través de asociaciones gremiales es posible entregar asistencia técnica a las empresas pequeñas, a fin de ayudarlas a alcanzar los objetivos nacionales.

· EXPERIENCIA TÉCNICA

La falta de capacidad técnica apropiada puede restringir severamente la acción de las instituciones reguladoras cuando se implementa un mecanismo de control.

En este caso, la solución es invertir en capacitación y entrenamiento de las personas responsables de las regulaciones ambientales.

· EMPRESAS PÚBLICAS

En muchos países las empresas públicas jugaron, o aún juegan, un rol predominante en la economía. Esto normalmente ocurre en sectores claves, tales como la minería y la generación de energía. En estos sectores, donde tienden a existir mayores distorsiones (en forma de subsidios), se generan importantes efectos ambientales. Adicionalmente, estas empresas tienen un doble rol como agentes productores y como entidad reguladora del sector.