C   I   E   N   C   I   A     Y     T   E   C   N   O   L   O   G   I   A
 

                       EL AVANCE  CHILENO    :

                             EXITOS  Y  DESAFIOS
 
 

                            
                             
                              Jorge  Leiva  Lavalle

                              Ministro de Economía
 
 

                         TERCER ENCUENTRO NACIONAL
                          DE INNOVACION TECNOLOGICA
 
 

                          Discurso del Sr. Ministro de Economía,
                              don Jorge Leiva Lavalle
 
 

                          La Serena,  8 de enero de 1999
 
 

Estimadas amigas y amigos:

Bienvenidos al Tercer Encuentro Nacional de Innovación Tecnológica.  

Me es muy grato inaugurar este Encuentro Nacional, que es ya el tercero que convoca el Programa de Innovación Tecnológica, el cual reúne a los principales actores relacionados con las políticas y las prácticas de innovación tecnológica. 

Al igual que en los dos encuentros anteriores, hemos convocado a un selecto grupo de personas, cada una de ellas muy destacada en su respectivo ámbito, sea éste empresarial, académico, de servicio público o de consultoría privada.  

El propósito que nos anima en esta ocasión es poner sobre la mesa algunos de los tópicos más estratégicos que deberá abordar la política tecnológica chilena en la próxima década, franqueando el obviamente simbólico año 2000 - que es un cambio de año, de década, de siglo y de milenio - con todos sus desafíos e incógnitas.  

Los temas que consideramos centrales para la discusión de hoy no pueden dejar de contextualizarse en el marco más amplio del escenario actual que vive nuestro país.  
 

La mejor década de este siglo

Chile ha completado en 1998 una década de profundas transformaciones económicas, políticas y sociales.  Una década de avance indiscutible en la vida de nuestro país.  Si miramos hacia atrás, es difícil encontrar un período similar. Tomando distancia y perspectiva histórica, uno mira el siglo XX, e incluso el siglo XIX, y salvo quizás la quinta década del siglo pasado, ninguna puede compararse a ésta en la importancia, profundidad y extensión de los cambios.    

El dinamismo económico de nuestro país durante los últimos diez años no había sido experimentado en este siglo, y muy probablemente nunca en nuestra historia independiente.  

No ha habido un crecimiento como el de esta década desde que disponemos de  cifras sobre la producción nacional y la actividad económica en general.  

Tampoco ha habido antes, en nuestro país, un aumento tan espectacular del ingreso per cápita,  las inversiones,  las exportaciones o el consumo, del nivel de vida en general de la población. 

Tenemos hoy una economía distinta de la que teníamos hace diez años; se trata de un cambio extraordinariamente agudo e importante.  

Pero no sólo ha habido cambios en la economía. Estos cambios han estado enmarcados en otras transformaciones muy significativas  ocurridas en los últimos diez años.  

En octubre de 1998 se cumplieron diez años desde que Chile decidió, en un plebiscito, un cambio desde un régimen autoritario a un régimen democrático, en el que se estableciera plenamente la soberanía popular y  se reconstruyeran las conductas y las instituciones democráticas.  En esta década hemos avanzado en todos los planos de la representación democrática.  Elegimos democráticamente al Jefe de Estado, a la inmensa mayoría del poder  legislativo y todos los gobiernos municipales.  Todas esas autoridades tienen el mandato de trabajar y de velar por el bien común; por la gente, para que la gente llegue a sentir las diversas entidades estatales no como ajenas y lejanas, sino como propias y cercanas; a sentir que los servicios públicos son de cada una de las comunidades  a las cuales está destinados dichos  servicios. 

En lo social, hemos reducido sustancialmente los niveles de pobreza. Hemos aumentado substantivamente el gasto social. La expectativa de vida ha crecido. La mortalidad infantil ha disminuido. Hay una mayor participación de la mujer y de la juventud.  Hay una mayor conciencia del problema de las minorías y de sus derechos.  Hay una mejor calidad de vida. 

En el plano de la cultura hemos hecho nuestro, del gobierno, yo diría del país, el programa de los derechos humanos, el valor del bien común, el valor de la posibilidad y la capacidad de disentir; en una palabra, el valor de la democracia.  

Es en este contexto que se produce el gran avance económico de los últimos diez años.  Nos ha cambiado la vida.  No es lo mismo vivir en el Chile de hoy que vivir en el Chile que teníamos en 1988.  

El mundo también ha cambiado. Se vive ya una nueva época, caracterizada por una vertiginosa revolución tecnológica, por la globalización de las comunicaciones, del comercio, de las economías y por la globalización también del respeto al ser humano, a sus derechos fundamentales.  

El siglo XXI estará caracterizado por esa vertiginosa revolución tecnológica y por el necesario e imprescindible avance en el respeto a los derechos de todas las personas.  
 
El impacto de la crisis internacional

Al terminar esta década,  sin precedentes desde el punto de vista de la estabilidad, del crecimiento económico y la transformación productiva, hemos sufrido un frenazo.  

El crecimiento se ha reducido drásticamente durante el año pasado, y enfrentaremos un semestre - el primer semestre de 1999 - con un crecimiento bastante magro, para sólo en el segundo semestre empezar a retomar el crecimiento económico al que estábamos acostumbrados.  

Respecto de este frenazo que ha tenido la economía, quiero hacer hoy sólo dos observaciones.  

Primero,  que el crecimiento de la producción, del empleo, de los salarios, de la inversión, de las exportaciones, del ingreso y del consumo, fueron interrumpidos por fenómenos ajenos al funcionamiento de nuestra economía,  fuera del alcance de las políticas económicas y de las medidas que podían tomar las autoridades al respecto.  

Y segundo, que hemos tocado ya el fondo de la situación que se nos creó desde el exterior, y por algunas circunstancias naturales que han afectado al sector de la pesca, al sector eléctrico y al sector agrícola.  Después de tocar fondo en esta reducción de nuestro crecimiento y de nuestra dinámica productiva, nos encontramos con una economía sólida que tiene sus bases muy claras, muy firmes, particularmente en el sector financiero, donde se produjeron las dificultades más grandes en distintos países del mundo.  

La crisis internacional, cuyos efectos hemos estado sufriendo, y vamos a seguir sufriendo este año, tuvo su origen en el sector financiero.  La mayor incertidumbre a la que llegamos en un momento - por ahí por agosto o  septiembre, cuando se llegó a pensar que estábamos en una depresión mundial profunda -, se produjo en el sector financiero.  Pero nuestro sector financiero no ha sido tocado. Tampoco ha sido tocado nuestro proceso de inversión, ni nuestra capacidad para exportar, ya que seguimos exportando más que antes, aunque no en términos de valor, porque los precios han caído. De nuevo, lo que está fuera de nuestro alcance efectivamente ha sido negativo. Pero lo que está a nuestro alcance, la producción exportadora, siguió creciendo. Ha seguido creciendo en términos de cantidad, en términos de volumen.  Hemos tenido un proceso  de disminución de la dinámica,  que ha sido enfrentado con las medidas correctas para evitar que las bases de nuestra economía tuvieran un debilitamiento.  

De manera que podemos esperar que, en la medida que los factores ajenos que nos provocaron estos problemas  desaparezcan, retomaremos el camino y alcanzaremos los niveles de crecimiento potencial, que el Banco Central estima en torno al 6 % anual.  

Los Pivotes del Crecimiento

Estamos terminando, por tanto, una década que los historiadores económicos del próximo siglo estimarán como la mejor década del siglo XX, incluyendo los años 1998 y 1999,  con sus bajas cifras.  

Este crecimiento y dinámica económicos han tenido dos pivotes.  Han sido liderados por las exportaciones y por las inversiones.  

Hubo una expansión notable de las exportaciones durante este período, así como también una importante diversificación de ellas. Las manufacturas y los recursos naturales con mayor grado de procesamiento, elevaron su participación en el total de las exportaciones desde un 12 %, en 1990, a un 22 % en 1998.  Es cierto que se ha invertido mucho en la minería y que ha habido unos tremendos megaproyectos en el cobre,  pero no olvidemos   lo que ha pasado con el resto de nuestras exportaciones.  

Aún en el año ’98, las exportaciones que el Banco Central clasifica como menores - excluyendo el cobre y las exportaciones mayores -, han estado creciendo, en términos de volumen, a más del 10%. 

Ciertamente, puede afirmarse que la mayor parte de las exportaciones sigue dependiendo de los recursos naturales, pero ello no quiere decir que sean de baja tecnología, ni tampoco que agreguen poco valor, ni menos que sean enclaves desvinculados del resto del tejido productivo. En algunas áreas, como en los sectores agrícola y forestal, la densidad tecnológica de este tipo de actividad ha crecido y tiende a incrementarse el valor agregado en ellas, incluso descontando las depreciaciones de los activos en recursos naturales. Tienden a producirse mayores eslabonamientos con el resto de la economía, mayores vínculos, mayores encadenamientos, que impulsan al resto de los sectores productivos. Se trata de procesos lentos, desiguales, incompletos y, ciertamente, queda mucho por avanzar. Pero nuestro sendero es posible, un sendero que han recorrido países como Finlandia, Dinamarca, Nueva Zelanda y Australia. 

Aún cuando Chile sigue siendo una economía basada en recursos naturales, no estamos condenados al eterno atraso, como esta década lo demuestra, sino que podemos avanzar por un sendero de desarrollo de alta tecnología, de alta productividad, basado en conocimiento científico-tecnológico y en la innovación continua, aplicando dicho conocimiento. 

Por otro lado, el crecimiento de esta década ha estado basado también en el aumento de las inversiones, sean éstas de origen nacional o extranjero. Ello ha generado una expansión impresionante de las capacidades productivas, así como un notable proceso de aprendizaje de tecnologías extranjeras incorporadas en máquinas, equipos y sistemas. 

Asimismo, las economías de escala han elevado substantivamente la productividad del trabajo y de todos los demás factores que participan en la actividad económica. Ello ocurre porque las fases iniciales de la expansión de las capacidades productivas vía nuevas inversiones, con tecnologías ya probadas,  genera lo que los economistas llamamos rendimientos crecientes a escala, lo que implica que, por cada peso adicional invertido en la producción, hay un producto adicional superior a ese peso. 

Interrogantes de futuro

Pero es indudable que el frenazo de 1998, y que nos va a penar en 1999 por lo menos hasta mediados de año, genera interrogantes de futuro que van más allá de la coyuntura del ajuste y la recuperación. ¿Podrá esta economía mantener el ritmo de crecimiento que logró mantener durante la última década? ¿O será que repetiremos el ciclo de un decenio de oro sucedido por otro de lento crecimiento? ¿Seremos capaces de transitar de una economía basada sólo en la explotación de recursos naturales, a otra que crece en ventajas comparativas y acumulación creciente de nuevos conocimientos, que permiten nuevas oleadas de innovación tecnológica?. 

Como lo demuestra la experiencia histórica, este tipo de desafíos no son simples de enfrentar. Numerosas naciones que lograron décadas de rápido crecimiento basadas en el uso creciente de factores, tuvieron enormes dificultades para transitar hacia economías más intensivas en un proceso tecnológico que debe utilizar de manera más eficiente y más limpia los factores productivos. Pero el desafío es inevitable. 
 

Los Cinco Desafíos

Confrontamos cinco transformaciones estructurales, cinco desafíos, que ya comenzamos a sentir y cuya presión es creciente. 

Chile está dejando atrás una fase donde sus factores de competitividad eran mano de obra barata y explotación sin límites de sus recursos naturales. 

Ahora, entramos a una fase donde el costo promedio de la mano de obra supera la media de la región latinoamericana, para no compararnos con la región asiática. Además, las regulaciones medioambientales imponen crecientes exigencias en materia de explotación de recursos naturales, así como también imponen límites a las externalidades ambientales negativas que sin costo generaban las empresas. Y esto no es opción nuestra, es una tendencia internacional que cada vez más se convierte en una obligación para integrarse a la economía mundial. 

Chile se confronta también a un escenario internacional cada vez más competitivo, donde el conocimiento se disemina rápidamente, y donde empresas y países aprenden rápidamente unos de otros, haciéndolo mejor. Incrementos adicionales de productividad relativa, como los que exhiben  los países que compiten con Chile, serán cada vez más difíciles de realizar. 

El tercero de estos  desafíos se aprecia cuando examinamos  la forma en que hemos estado apoyando el desarrollo productivo del país, particularmente las exportaciones. El 45% del fomento productivo que hacemos en este país desde el Estado -unos 750 millones de dólares este año- debe comenzar a desmantelarse porque hay instrumentos que no son compatibles con las normas que hemos aceptado en la Organización Mundial de Comercio. En otras palabras, el viejo instrumental que sirvió para promover nuestras exportaciones ya no podrá seguir siendo utilizado en los próximos años. 

Más aun, el propio desarrollo económico  está transformando el perfil de nuestra estructura económica. Está surgiendo una nueva arquitectura del sistema productivo, pudiéndose afirmar que Chile ya no sólo constituye una economía basada en recursos naturales, sino también una economía de servicios, donde la industria sirve de pivote entre ambos sectores, y es alimentada por la dinámica de esos dos sectores, sin constituir por sí mismo una locomotora central del crecimiento. Esta transformación estructural implica que los aumentos de productividad y calidad avanzan por nuevos derroteros, y que los viejos caminos que conocemos ya no son útiles, o no son tan útiles, como lo fueron en el pasado. 

Y el quinto desafío, que me gustaría relevar en esta oportunidad, es el que se presenta por el impacto profundo que está teniendo en Chile la revolución tecnológica en el campo de las nuevas tecnologías de la información y de la comunicación. Estas están abriendo espacio a un nuevo paradigma técnico-económico, donde cobran creciente y decisiva importancia  las redes digitales de información que integran sonido, datos e imagen de forma interactiva. Estas nuevas tecnologías tienen un carácter genérico, dado que sus usos se extienden a todos los ámbitos de la vida económica y social, incluso la vida personal. Se trata de tecnologías que aceleran la difusión y la acumulación de nuevos conocimientos e informaciones, generando una sinergia sin fin entre innovaciones y usos de estas innovaciones, dado que el conocimiento es un tipo especial de bien que mientras más se usa y se comparte, más se incrementa su valor, producto de su propio desarrollo y acumulación. 

Si hay una cosa clara que nos va a suceder en el siglo XXI, particularmente en su primera década, es el impacto de esta revolución tecnológica. Si el siglo XX se caracterizó por el desarrollo de las sociedades industriales, podríamos decir que el siglo XXI se caracterizará por el desarrollo de un nuevo tipo de sociedad, que muchos han empezado a llamar la sociedad de la información. 

El gobierno ha tomado este desafío en sus manos y el Presidente Frei ha nombrado una Comisión Presidencial que ha buscado el consejo de más de cien expertos para estudiar lo que esto va a significar en nuestras vidas, cómo aprovechar este nuevo desafío para avanzar y mantener nuestra capacidad de ser competitivos a nivel internacional, y también para evitar los grandes riesgos que tienen estos cambios tecnológicos. 

Sabemos que estos cambios tecnológicos abren siempre enormes posibilidades.  Pero, también, es posible que grandes sectores de la población queden fuera de ese avance, pudiéndose crear nuevas formas de marginación en amplios sectores sociales de nuestra vida nacional. Así, ya no sólo tendríamos la marginación de aquellos que no saben leer, sino que podemos llegar a tener la marginación de aquellos que no saben utilizar estas nuevas tecnologías y los nuevos medios y capacidades que van a crear.

La Revolución Tecnológica

En síntesis, si bien Chile durante la década de los ‘90 ha logrado consolidar una economía abierta y exportadora de alto crecimiento, hacia el futuro su avance competitivo estará cada vez más determinado por la capacidad de acelerar el ritmo del progreso tecnológico, basado cada vez más en conocimiento e innovación, por la capacidad de conformar una fuerza de trabajo de calidad mundial, que no sólo se oriente a las generaciones jóvenes, que no han entrado en el mercado de trabajo, sino que también hacia la gran masa de trabajadores y profesionales que hoy ya trabajan, porque ellos serán del 85% de la fuerza laboral que estará activa el año 2010. 

Nuestro avance competitivo dependerá también cada vez más de la capacidad de construir una economía ambientalmente sustentable, porque Chile debe avanzar hacia sistemas productivos más limpios, que aseguren creciente calidad de vida para las generaciones actuales y futuras, e incorporar cada vez más conocimientos a los bienes y servicios producidos, modernizando los procesos que les dan origen. 

Esto requiere avanzar hacia una fase más elevada de la política tecnológica, que debe constituirse en uno de los principales puntales de la estrategia de desarrollo productivo. 

Las grandes formulaciones que ésta debe asumir, ya fueron diseñadas hace algún tiempo cuando el Comité Interministerial de Desarrollo Productivo aprobó la política tecnológica 1996-2000. Su propósito central es acelerar el desarrollo del sistema de innovación, fortaleciendo el tejido de empresas, universidades, centros tecnológicos y centros de formación de recursos humanos que prestan servicios tecnológicos básicos y avanzados a las empresas, incluyendo servicios de investigación y desarrollo. 

Más específicamente, se trata de masificar la transferencia tecnológica hacia la gran masa de pequeñas y medianas empresas y favorecer la creación de una masa crítica de empresas que rutinariamente estén realizando innovaciones tecnológicas avanzadas, demandando investigación y desarrollo. 

Se trata también de impulsar el desarrollo de la investigación científico-tecnológica orientada por misión productiva, de tal manera de producir un acercamiento entre universidades y empresas, entre actividad científica y desarrollo tecnológico, y también de favorecer la creación de una masa crítica de recursos profesionales y técnicos  de calidad mundial, que son y serán el núcleo central de las empresas que realizan el aprendizaje tecnológico.

Nuestra Política Tecnológica

Permítanme decir algunas palabras sobre los temas de este Encuentro.

Los propósitos que he señalado como presentes en nuestra política tecnológica iniciada al comienzo de este gobierno,  son enteramente válidos y permanentes en la actualidad. 

Este gobierno ha realizado un esfuerzo sistemático en esta materia, que se expresa en el Programa de Innovación Tecnológica, que moviliza actualmente US$ 60 millones anuales, así como otros esfuerzos de apoyo al desarrollo tecnológico que no mencionaré para no extenderme excesivamente.

Las realizaciones son múltiples y estoy seguro que han sido y serán informadas en esta reunión. Sólo deseo concentrar mi atención en algunos aspectos cruciales. 

Primero, junto con la rebaja de aranceles, ya iniciamos el desmantelamiento de los incentivos a las exportaciones menores, con el compromiso de que los recursos liberados se orienten al desarrollo productivo y tecnológico. Ello había sido acordado por el gobierno y los empresarios en el plan de competitividad que firmamos en mayo del año pasado. 

Una de las prioridades será el impulso a la innovación tecnológica y a la investigación y desarrollo. En este sentido, nos interesa conocer las ideas de ustedes en cuanto a reconocer áreas  y programas estratégicos para el desarrollo tecnológico del país. En este desafío por cambiar los instrumentos del desarrollo productivo, ésta es una línea esencial. 

Hasta el momento, por razones muy válidas, por el contexto en que fue formulada, hemos seguido una política de tipo horizontal. Sin embargo, se argumenta, también en forma válida, que un país pequeño no puede pretender cubrir todos los ámbitos, sino que debe definir sus sectores clave, sea por las evidentes ventajas que ellos presentan frente a la competencia internacional, sea por el potencial aún no aprovechado que hay en su entorno. Además, ya existe un  aprendizaje realizado por los sectores público y privado que sirve de base para identificar y definir un conjunto de áreas tecnológicas donde crear o profundizar ventajas competitivas y diseñar programas de mediano y largo plazo en esas direcciones. 

Haciendo la pregunta más directamente a ustedes: ¿es correcto y oportuno pensar así? ¿está Chile en condiciones de combinar políticas horizontales con políticas activas de selección de áreas tecnológicas estratégicas donde invertir? Esto no es lo mismo que escoger sectores o zonas ganadoras, como se afirma en alguna literatura, sino tecnologías genéricas de alto potencial de difusión. Bajo estas interrogantes invitamos a quienes participan en el grupo de trabajo sobre áreas y programas estratégicos que expresen sus ideas como propuestas positivas, avanzando respecto de los diagnósticos ya conocidos en los cuales ya hay un grado apreciable de consenso.

En segundo lugar, a lo largo de este Encuentro, e incluso más allá de él, creemos necesario intercambiar opiniones acerca de la formación de capacidades tecnológicas de alto nivel, tanto en lo que se refiere a recursos humanos como a la infraestructura física de información que proporciona el sustento para los procesos de innovación. Si bien es ilusorio pretender que tendamos a ser autosuficientes en materia tecnológica, también es erróneo creer que toda tecnología sólo puede venir desde afuera. Para ampliar nuestras capacidades de aprendizaje de nuevas tecnologías avanzadas, así como potenciar nuestras habilidades de creación de nuevas tecnologías,  debemos contar con crecientes capacidades propias de identificación, creación y adaptación de tecnologías, especialmente en aquellas áreas consideradas estratégicas. 

Los Recursos Humanos

Ello nos conduce de lleno al tema de los recursos humanos. Quiero ser enfático: es evidente que tenemos un déficit importante de científicos e ingenieros per cápita, que sólo llega a 1.1 por cada 1000 personas en la población activa, comparado con indicadores similares de 2.3 para Argentina, de 7.9 para España y casi 10 para Japón. Pero lo más preocupante es que sólo una minoría de ellos, cerca de un 0.8%, está ubicado en tareas productivas, quedando el grueso de nuestra capacidad en recursos humanos de nivel científico ubicado en el medio académico, ya sea universitario o en los institutos tecnológicos.

Creemos firmemente en la necesidad de acrecentar el número y la calidad de los científicos, pero a la vez nos interesa estimular su ubicación en las empresas productivas, en una proporción mayor a la actual, para facilitar el diálogo con los colegas de los medios académicos e integrar mejor estas capacidades con las necesidades de la economía. 
 
Los Otros Grandes Temas
de la Convocatoria

Lo dicho para el caso de los recursos humanos es válido también en todas sus partes para el otro tema, que debe tratar el mismo grupo, referente a las instalaciones físicas necesarias para el buen trabajo de investigación y desarrollo, que deben incrementarse y consolidarse en torno a programas de cooperación específicos entre medios académicos y empresas productivas.

El siguiente tema de la convocatoria es algo que nos está rondando permanentemente y se refiere a la posibilidad de nuevos incentivos y mecanismos de financiamiento para las actividades de investigación y desarrollo en las empresas,  de manera que éstas asuman una cuota proporcionalmente mayor en el esfuerzo de innovación. Para estimular este resultado, hemos trabajado hasta el momento con instrumentos de subvención a proyectos específicos por la vía de fondos concursables. Las razones que en su momento se tuvieron en cuenta para preferir esta manera de enfrentar este desafío, se referían a la relativa debilidad de la oferta de capacidades de formulación y ejecución de proyectos tecnológicos y a la carencia de experiencia y personal para administrar un sistema más abierto de estímulos a la inversión privada en investigación y desarrollo. Estas condiciones han ido evolucionando, lo que nos plantea el desafío de progresar hacia una fase más avanzada, para desarrollar incentivos más eficaces y de menores costos de administración, y que no se constituyan en una mera oportunidad de evadir cargas impositivas, sin que se produzcan aportes reales a la capacidad tecnológica en la economía.
 
La Difusión de la Innovación Tecnológica

Finalmente, pero no por ello menos importante, en la convocatoria figura el tema de la transferencia, extensión y difusión de la innovación tecnológica, sin las cuales la incorporación de nuevas tecnologías permanecería como un hecho puntual, sin una clara ganancia sistémica. El tema no es trivial, sino que está en la esencia de las razones por las cuales interviene el Estado en el campo de la innovación tecnológica. Dice la teoría que tiende a existir una subinversión en el esfuerzo privado en investigación y desarrollo respecto a un óptimo social, precisamente debido a la dificultad que las empresas innovadoras tienen para recuperar sus costos, debido a factores de riesgo, y especialmente, porque no pueden apropiarse completamente de los beneficios que su esfuerzo genera. Hay una externalidad positiva para la sociedad, pero ello puede ser a costa de pérdidas para la empresa líder en las innovaciones. Por ello, el Estado interviene subvencionando actividades precompetitivas, asumiendo al menos una parte de los costos no recuperados por quienes introducen productos, procesos o conceptos de gestión desarrollados o adaptados a partir de su esfuerzo. En otras palabras, cuando el Estado subvenciona una actividad precompetitiva de innovación tecnológica, asume el pago que no hacen quienes imitan gratis el esfuerzo innovador ajeno. Por cierto, al Estado le interesa que los conocimientos por los cuales ya ha pagado, realmente se difundan en toda la economía y sean aprovechados de forma amplia por los productores no pioneros. Bajo este punto de vista, el sistema de innovación que concebimos no sólo se preocupa de las innovaciones pioneras, sino que también intenta maximizar la rentabilidad social de esas inversiones mediante su difusión. Por ello es que consideramos que el tema de transferencia, extensión y difusión tecnológica es parte fundamental de la política tecnológica del próximo quinquenio y, por esta razón,  lo hemos colocado dentro de la convocatoria. 

Estimadas amigas y amigos: al dar por inaugurada esta reunión, los invito a presentar sus ideas y opiniones de manera abierta, franca, en la mayor medida posible. Más allá de las naturales y legítimas preferencias de cada uno de nosotros por algunas de las opciones electorales que hoy día nos invitan, estoy convencido que en las materias de fondo de las políticas tecnológicas hay una visión de Estado, con consensos amplios que superan las políticas partidistas y los límites que tienen las competencias electorales. Por esta razón, creo oportuno tratar todos estos temas estratégicos en estos foros amplios, sabiendo que con ello estaremos aportando a la continuidad del desarrollo científico-tecnológico, independientemente de quién sea la persona que encabece el gobierno del país al comienzo del próximo decenio. 

En el siglo XXI, Chile entrará en una competencia mundial muy difícil, muy compleja, en medio de un mundo que avanzará aceleradamente. 

Ningún país tendrá allí su lugar asegurado, y quien se quede atrás, pagará altísimos costos. En esta perspectiva, el esfuerzo debe ser necesariamente nacional. A una tarea de esta envergadura es que estamos todos convocados. 

Muchas gracias.
 

              INCENTIVOS PARA CIENCIA Y TECNOLOGÍA
                       Seminario de la H. Cámara de Diputados

                     Discurso del Sr.Ministro de Economía,
                               don Jorge Leiva Lavalle

                    Santiago, 14 de enero de 1999
 

Señor Presidente de la Cámara de Diputados,
señor Presidente de la Comisión de Ciencia y  Tecnología , don  Abel Jarpa,
estimadas amigas y amigos:
 

 Me es particularmente grato participar de esta iniciativa de la Honorable  Cámara de Diputados. Hemos podido constatar un gran dinamismo e interés en la Comisión de Ciencia y Tecnología de esta Corporación por abordar un conjunto de temas de importancia para el desarrollo científico y tecnológico nacional. Existe un importante grado de coincidencia entre las preocupaciones de esta Cámara y las que están presentes en el Ministerio de Economía, y en particular, en los organismos dedicados a los temas de la innovación tecnológica. 

Debo destacar también que esta iniciativa de la Honorable Cámara de Diputados ha contado con el concurso de un importante conjunto de instituciones públicas y académicas que han convergido en seleccionar éste y otros temas. Ello pone en evidencia un creciente grado de madurez de la comunidad de actores de nuestro Sistema Nacional de Innovación. 
Agradezco, pues, muy sinceramente esta invitación. Me da la oportunidad de compartir algunas reflexiones acerca de un tema  vital para nuestro desarrollo nacional: cómo incentivar al sector privado de nuestra economía para que realice esfuerzos crecientes en favor del desarrollo científico y tecnológico nacional.
 
La Política Científica y Tecnológica 
en los Gobiernos de la Concertación
 
    Desde los inicios del primer gobierno de la concertación, se evidenció una modificación del patrón de crecimiento económico que guiaba a nuestra economía desde los años posteriores a la crisis de 1982 y 1983. En efecto, la recuperación de los ochenta estuvo basada en una economía más protegida,  (cuyo arancel nominal era al menos el doble –en términos nominales- respecto del que actualmente prevalece); una abundancia importante de mano de obra barata; y una capacidad instalada ociosa en las empresas, así como un amplio acceso a recursos naturales, sin límites regulatorios de tipo ambiental. Fue una recuperación basada en el uso extensivo de factores productivos, pero con baja productividad total de factores. 

 Desde los primeros años de esta década, las propias exigencias del crecimiento y las políticas del gobierno indujeron una inflexión en este patrón de crecimiento. Se puso en marcha un conjunto de políticas que provocaron aumentos importantes de eficiencia y competitividad de la economía chilena. 

Las inversiones fueron cada vez más intensivas en capital y tecnología. La relación producto/trabajador se incrementó sistemáticamente a lo largo de la década. La productividad total de factores para el período 1990-96 resultó ser la más alta para toda la región latinoamericana. En otras palabras, Chile inició  una transición desde un patrón de crecimiento exportador basado en el uso extensivo de mano de obra y recursos naturales, a otro patrón de crecimiento exportador, también basado en recursos naturales, pero que es más intensivo en capital y tecnología, particularmente en aquélla que viene  incorporada en importaciones masivas de maquinaria y equipos. El desafío de futuro, sin embargo,  está claramente planteado: debemos resolver la manera de avanzar hacia una economía de alto crecimiento, cada vez más intensiva en inversiones, conocimientos e innovaciones continuas. 

 Durante esta década, el país también comenzó el despliegue de una nueva   generación de políticas tecnológicas. 

En 1992, el gobierno de Chile suscribió un contrato con el Banco Interamericano de Desarrollo que dio origen al Programa de Ciencia y Tecnología. Se trataba de promover un fortalecimiento creciente de nuestras capacidades científicas y tecnológicas, sobre las cuales basar nuestra estrategia de desarrollo económico y social. Este programa tuvo como elementos constituyentes la acción combinada de tres fondos de fomento científico y tecnológico: Fondecyt, Fontec y Fondef. El hecho que la coordinación de dicho Programa fuera confiada desde el comienzo al Ministerio de Economía, daba pruebas de su orientación hacia el desarrollo productivo. 

El Programa de Ciencia y Tecnología, que concluyó exitosamente el año 1995, dio paso al actual Programa de Innovación Tecnológica, que mantiene algunos rasgos fundamentales de su predecesor, pero que introdujo algunas variaciones respecto de aquél. Continúa siendo un Programa interinstitucional, basado en el funcionamiento coordinado de un conjunto de Fondos Tecnológicos, coordinados por el Ministerio. Pero se diferencia del anterior en su mayor énfasis en el reforzamiento del Sistema Nacional de Innovación, y en su íntegro financiamiento por parte del Presupuesto de la Nación.

 La creación y funcionamiento de estas dos fases del Programa de Innovación Tecnológica permitió la formulación de una política pública de innovación tecnológica, sancionada por el Comité Interministerial de Desarrollo Productivo en 1996. 
        
        Las ideas matrices de esta política son: 

• el apoyo a la conformación de una masa crítica de empresas que rutinariamente realizan innovación tecnológica avanzada; la masificación de la transferencia tecnológica de calidad hacia las Pyme;
• el acercamiento entre las universidades y las empresas; 
• la formación de un conjunto de investigadores, profesionales y técnicos orientados hacia la innovación;  
• la consolidación de una red de institutos científicos y tecnológicos de alto nivel; y 
• el fortalecimiento de capacidades, a nivel nacional, suficientes para emprender nuevas iniciativas tecnológicas de mayor escala y complejidad.

 El cumplimiento de la política tecnológica ha implicado una variedad de iniciativas y acciones por parte de las autoridades públicas. Para cubrir los diversos ámbitos del quehacer económico con mecanismos de incentivos a la innovación tecnológica, el gobierno ha ido creando y adaptando un conjunto de Fondos concursables. Su rasgo común es la búsqueda del desarrollo de la innovación en el sector productivo nacional. De este modo, al alero de la Ley de Pesca, en 1992 se crea el Fondo de Investigaciones Pesqueras. En 1995, la CORFO da origen al Fonsip -actual FDI- con el propósito de otorgar una mayor pertinencia a las actividades desarrolladas por los institutos tecnológicos públicos. A partir de 1996,  se modifica el antiguo Fondo de Investigación Agropecuaria para dar paso a la actual Fundación para la Innovación Agraria (FIA), la que constituye un importante instrumento para la aplicación de la política de desarrollo silvoagropecuario del Ministerio de Agricultura. Casi todos estos Fondos Tecnológicos se encuentran incorporados al Programa de Innovación Tecnológica, procurando potenciar sus complementariedades y reducir sus eventuales duplicidades.

Hay otras iniciativas públicas en el ámbito de la innovación tecnológica, adicionales a la acción de los Fondos Tecnológicos, que merecen ser mencionadas. Una de ellas es la formulación de una política de Producción Limpia y la creación de una secretaría encargada de su implementación. En este último caso, se está poniendo en práctica un novedoso sistema de incentivos para la adopción, por parte de las empresas, de prácticas productivas que prevengan la contaminación del medio ambiente y que constituyen innovaciones tecnológicas por sí mismas.
 
 Finalmente, cabe señalar la importante labor, complementaria a la política de innovación tecnológica, que han desarrollado un conjunto de agencias gubernamentales en el fomento a la modernización productiva de las empresas, especialmente de las micro, pequeñas y medianas. Es el caso de la CORFO, a través de mecanismos tales como el Fondo de Asistencia Técnica (FAT), los Programas Asociativos de Fomento (Profo), y el Programa de Desarrollo de Proveedores. También hay que destacar  las actividades dirigidas a la micro y pequeña  empresa por Sercotec, Fosis e Indap, entre otras.

        Todos estos esfuerzos han tenido impacto.
En 1990, el gasto total del país en investigación y desarrollo era de US$ 162 millones, representando alrededor del 0.5% del PIB. En 1998, en cambio, el gasto en investigación y desarrollo había ascendido a alrededor de US$ 500 millones, lo que representa una proporción cercana al 0.7% del PIB. Otro indicador que es necesario destacar, es el de la participación privada en el total del financiamiento del gasto en investigación y desarrollo en el país. Si bien ésta sigue siendo muy baja en relación a la que ostentan economías con niveles superiores de desarrollo, entre 1990 y 1998 esta proporción se ha elevado levemente, pasando desde un quinto del gasto total a comienzos de la década, hasta alrededor de un cuarto del esfuerzo total en nuestros días. Ciertamente, el concepto de investigación y desarrollo no da cuenta de toda la actividad innovadora que realizan las empresas. Una concepción más amplia de innovación, donde se consideren por ejemplo los gastos en reingeniería de productos y procesos, elevaría substantivamente la importancia del sector privado en el gasto total en ciencia, tecnología e innovación. Sin embargo, la baja participación privada en investigación y desarrollo, particularmente en desarrollo precompetitivo, es preocupante.

La Innovación Tecnológica como Elemento Central de una Estrategia  de Desarrollo .

 Al examinar el esfuerzo público en el ámbito de la innovación tecnológica es conveniente encuadrarlo en el marco más amplio de la estrategia de desarrollo productivo y competitivo de la economía nacional.
Expresado en pesos constantes o moneda de igual valor, entre 1994-98 el gasto total del gobierno en fomento productivo ha crecido a una tasa media anual de un 6.1%.  Las cifras correspondientes a los Fondos Tecnológicos, sin embargo, muestran un crecimiento promedio anual de 3.5%, tasa inferior a las medias del crecimiento del PIB y del gasto en fomento productivo.

Estos guarismos indican que las prioridades del gobierno, y debo decir también del Congreso, fueron el apoyo a la micro, pequeña y mediana empresa en programas de transferencia tecnológica básica. En un plano secundario quedaron los fondos de innovación tecnológica y los programas de transferencia tecnológica más avanzados y complejos. 

        Sería deseable que tuviéramos un mayor debate sobre estas materias. Si queremos avanzar hacia una economía de alto crecimiento, intensiva en inversiones, conocimiento e innovaciones, se requiere profundizar el desarrollo de políticas tecnológicas avanzadas. Para ello, los esfuerzos correspondientes al sector público siguen siendo muy significativos.

Esto será particularmente importante este año. El gasto en fomento a la innovación tecnológica sufrió una reducción similar a la inversión pública. Una discusión a fondo contribuiría a precisar el lugar que este rubro debe tener en la asignaciones presupuestarias.

 Para esta discusión es preciso recordar que las normas de la OMC nos obligan a desmontar en un cierto número de años una buena parte de los instrumentos de fomento exportador actualmente en vigor.  El Programa de Desarrollo de la Competitividad aprobado en 1998 por el gobierno, y concordado con el sector privado, estableció que los recursos que se liberen a raíz del desmantelamiento de los subsidios incompatibles con las normas de la OMC,  serán reencauzados hacia instrumentos de fomento productivo y de promoción de exportaciones.  Este criterio fue refrendado en el Protocolo de Acuerdo que acompañó  la aprobación de la Ley que rebaja progresivamente los aranceles entre 1999 y 2003.

Debe recordarse que se trata de recursos liberados por desmantelamiento de incentivos tributarios para exportaciones no tradicionales e importaciones de bienes de capital. Eran, por tanto, incentivos que inducían indirectamente el cambio tecnológico.  Ahora se trata de diseñar incentivos que explícitamente fomentan el gasto en I+D y la innovación en las empresas, la adaptación a las normas regulatorias ambientales, la formación de recursos humanos calificados y la promoción comercial en el exterior.  Es decir, una parte significativa de los recursos que se liberen podrían ser utilizados tanto para reforzar los actuales instrumentos de fomento a la innovación tecnológica como para crear nuevos mecanismos e incentivos para el desarrollo científico y tecnológico en las empresas.

Desafíos Actuales para 
la Política Tecnológica Chilena

 Quisiera ahora hacer referencia a algunos desafíos que enfrenta en estos días nuestro Sistema Nacional de Innovación, y las implicaciones que dichos desafíos conllevan para la política tecnológica del gobierno. La identificación de estos desafíos hemos podido realizarla gracias al proceso de aprendizaje que todos hemos experimentado en estos años de aplicación de la política tecnológica. Al acercarnos al fin de un período de gobierno, debemos precisar con claridad los elementos de continuidad de nuestra política tecnológica, pero también los aspectos en los que es necesario incursionar para enriquecer dicha política y dotarla de mayor efectividad. 
        Hace pocos días, un significativo número de personas destacadas en los ámbitos científico y tecnológico nacional —muchas de las cuales están hoy aquí presentes— nos reunimos en la ciudad de La Serena a reflexionar acerca de cuatro temas que podrían formar parte de una futura política tecnológica nacional. Estos temas fueron los siguientes:
? Definición de programas de mediano y largo plazo para el desarrollo tecnológico en áreas estratégicas de la economía nacional. 

Se trata de estudiar la posibilidad de complementar -no de reemplazar- los actuales instrumentos de carácter "horizontal", aprovechando los aprendizajes realizados por los sectores público y privado, con el fin de identificar y definir un conjunto de áreas donde crear o profundizar ventajas competitivas, diseñando programas de desarrollo tecnológico de mediano o largo plazo en esas direcciones.

? Formación de personas orientadas hacia la innovación tecnológica.

Creemos que debemos contar con crecientes capacidades propias de identificación, creación y adaptación de tecnología, especialmente en aquellas áreas consideradas estratégicas, lo que nos conduce de lleno al tema de la formación de los recursos humanos que se dediquen a estas tareas, especialmente en el medio productivo.
? Incorporar decididamente a la Pyme al esfuerzo de innovación, a través de la masificación de la transferencia  y la extensión tecnológicas. 

Creemos que la rentabilidad social de la inversión en innovación tecnológica se obtiene en la medida que las innovaciones se difunden y van generalizándose tanto el conocimiento como la aplicación de la nueva tecnología.

? Idear y diseñar nuevos incentivos para incrementar los esfuerzos de inversión en I+D de las empresas. 

Este cuarto tema constituye el punto central de este seminario, por lo que dedicaré a él la última parte de esta presentación.

Perfeccionar  los Incentivos a la Innovación Tecnológica 

 Como señalaba hace un momento, uno de los problemas que preocupan a la autoridad pública y, en general, a quienes se desenvuelven en el Sistema Nacional de Innovación, es la baja participación del sector privado en el gasto total en investigación y desarrollo de Chile. Ello nos hace pensar que el actual sistema de incentivos dirigidos al sector privado para que invierta en la generación y adaptación de soluciones tecnológicas, debe ser revisado.
 Veamos rápidamente qué es lo que justifica la intervención estatal en el incentivo a las actividades de investigación y desarrollo tecnológico. Hay que recordar que, dadas las peculiaridades del mercado de la tecnología, la propensión privada a invertir en este ámbito es inferior a la que constituye un óptimo social. Aquí reside la esencia de las razones por las cuales el Estado interviene en el campo de la innovación en tecnología. 

        El esfuerzo en investigación y desarrollo es bajo en el sector privado, respecto a un óptimo social, debido a la dificultad que las empresas innovadoras tienen para recuperar los costos en que incurren en estas actividades, por no poder apropiarse en exclusiva de los resultados económicos que este esfuerzo genera. Por ello es que el Estado interviene subvencionando actividades precompetitivas del Sistema de Innovación Tecnológica, asumiendo parte de los costos no recuperados por quienes introducen productos, procesos o conceptos de gestión desarrollados o adaptados a base de su esfuerzo. En otras palabras, cuando el Estado subvenciona el pago de una actividad precompetitiva de innovación tecnológica, asume el pago que no hacen quienes imitan gratis el esfuerzo ajeno en las innovaciones pioneras.
 A lo anterior hay que agregar las imperfecciones en el mercado de capitales. Las entidades financieras nacionales no están preparadas para el financiamiento de proyectos con un grado significativo de riesgo. Menos aun cuando, como en el caso de una parte importante de los proyectos precompetitivos de innovación, la incertidumbre, tanto técnica como comercial, es elevada.
 De acuerdo a la Primera Encuesta de Innovación Tecnológica en la Industria Manufacturera, realizada por el INE y el PIT a fines de 1995, la mayoría de las empresas industriales considera que uno de los principales obstáculos a la innovación reside en sus altos costos y en la falta de incentivos. De hecho, alrededor de un tercio de los establecimientos encuestados consideró  que  la  falta  de  incentivos  a  la  innovación era un obstáculo muy grave. Estas opiniones son mucho más acentuadas en las empresas de tamaño pequeño y en las que en la actualidad se constata escasos niveles de actividad innovadora. Pero también son acentuadas en las que ostentan un alto dinamismo innovador.

 Los Mecanismos 
de Incentivos Tributarios

 Los incentivos a la innovación tecnológica pueden ser de dos grandes tipos: incentivos directos o incentivos automáticos del tipo créditos tributarios. Los Fondos Tecnológicos constituyen un claro ejemplo de los incentivos del primer tipo.  Hay ya una experiencia en esta área,  por lo que no me detendré en su análisis. Interesa ahora evaluar los aspectos ventajosos, como también los inconvenientes, que presentan los instrumentos de incentivo del tipo créditos o franquicias tributarias. Es un tema nuevo que merece un examen serio y desapasionado con miras a nuestros desafíos futuros.

 En primer lugar, hay que decir que en Chile se dispone de algunos instrumentos de esta naturaleza, como son el que favorece las donaciones de las empresas con fines culturales o dirigidos a universidades e institutos profesionales, así como a establecimientos de enseñanza básica y media. 

En el ámbito del fomento productivo, el Decreto 701, que subsidia las plantaciones forestales, y la franquicia tributaria a las empresas por gasto incurridos en capacitación, son los más conocidos. En este último caso, existe un cierto consenso en afirmar que esta franquicia ha sido determinante para incrementar las posibilidades de capacitación de las empresas a sus trabajadores. De hecho, la gran mayoría de los recursos que las empresas destinan a este propósito es cubierta con este incentivo tributario. El monto total destinado por el Estado a capacitación por esta vía superó, en 1998, los US$ 65 millones.

  El mecanismo del crédito tributario para financiar gastos de investigación y desarrollo en las empresas es utilizado en un cierto  número  de países, aunque las experiencias a nivel latinoamericano son muy escasas. Hay modalidades diferenciadas de este incentivo. Hay países, como Francia y México, en los que el crédito tributario se calcula sobre la diferencia entre el gasto en I+D del año y los gastos correspondientes de años anteriores, introduciéndose un criterio de incrementalidad. 
En otros casos, como el canadiense, se establece incentivos tributarios diferenciados, dependiendo del tamaño de la empresa, privilegiándose así a las Pyme.

 Para el caso chileno, si bien este mecanismo no está disponible, existe una disposición en la Ley sobre Impuesto a la Renta que permite descontar de la renta bruta los gastos incurridos en investigación científica y tecnológica en interés de la empresa, aun cuando éstos no hayan sido necesarios para producir la renta bruta del ejercicio (art. 31, Nº 11). Esta disposición no es muy utilizada por las empresas chilenas, y ni siquiera se dispone de una línea especial en el formulario de declaración del impuesto a la renta que la contenga. Además, la ley no define lo que se entiende por "investigación científica y tecnológica", siendo este concepto más restringido que el de "investigación y desarrollo".

 Entre las posibles ventajas de los créditos tributarios se pueden señalar las que siguen: 
* En primer lugar, este tipo de incentivos permite una mayor masificación del esfuerzo en I+D en las empresas, pues no requiere de la formulación, presentación y evaluación de un proyecto para su aprobación por parte de una entidad financiera ajena a la empresa.  Esto es lo que diferencia a los créditos tributarios de las subvenciones directas a la investigación y desarrollo ( Fondos Tecnológicos). 
* Lo anterior implica que estos incentivos tienen un bajo costo de transacción o costo de acceso de las empresas interesadas, en relación a incentivos directos como los que proporcionan los Fondos Tecnológicos.
* Una tercera característica de los incentivos de tipo tributario es que juntan oferta y demanda por soluciones tecnológicas: ninguna empresa incurrirá en gastos en investigación y desarrollo si no tiene la intención de hacer uso de sus resultados. 
* Finalmente, una importante ventaja de estos mecanismos es que favorecen la creación y perfeccionamiento de capacidades tecnológicas al interior de la empresa cuando las actividades de investigación y desarrollo se realizan internamente. E incluso, si estas actividades son subcontratadas con una entidad externa, hay un aprendizaje en el campo de la gestión tecnológica.
 
 Sin embargo, los incentivos tributarios también presentan inconvenientes.
 

• En primer lugar, reducen la recaudación tributaria. Esta no necesariamente se ve compensada por los frutos de una mayor inversión empresarial en investigación y desarrollo o aumentos futuros de recaudación tributaria.  La única evaluación realizada en Chile en relación a los retornos de la inversión pública en innovación tecnológica arrojó resultados muy satisfactorios. Pero ella fue realizada con proyectos de investigación y desarrollo financiados por los Fondos Tecnológicos, y nada garantiza que las actividades financiadas vía créditos tributarios sigan el mismo patrón de comportamiento.
• En segundo lugar, existe una gran dificultad para monitorear los gastos declarados por las empresas en investigación y desarrollo, con lo que se abren posibilidades de evasión tributaria significativa. Esto se ve acentuado por la relativa amplitud que tiene el concepto "investigación y desarrollo". 
• En tercer lugar, otro factor que pone un punto de interrogación sobre este tipo de mecanismos, es que con su instauración se altera la estructura tributaria del país, abriendo la posibilidad de que otros sectores soliciten créditos tributarios similares.
• En cuarto lugar, se debe evitar enfoques simplistas. Los incentivos tributarios permiten aumentar el gasto directo en investigación y desarrollo sólo en una masa pequeña de empresas grandes. Una gran cantidad, que no tiene ni tendrá equipos ni departamentos de investigación y desarrollo, debería subcontratar servicios de investigación y desarrollo con universidades, centros tecnológicos y empresas. Eventualmente se podría  fortalecer la demanda organizada o las capacidades contractuales de empresas pequeñas y medianas para coordinar intereses y negociar contratos de I+D con agencias especializadas, sin ser capturadas por éstas.

     En principio, el estudio de un mecanismo de esta naturaleza debería ser considerado como un instrumento complementario -y no sustituto- de los ya existentes.  Es necesario, sin embargo, evaluar la experiencia internacional del incentivo en sí mismo, sus efectos, y los arreglos institucionales que supondría su aplicación, particularmente la creación o adaptación de los organismos responsables de monitorear la efectividad de los gastos declarados.

Debo recalcar, sin embargo, que el tema de los incentivos tributarios no agota la problemática que impone la transición hacia una nueva competitividad basada en el conocimiento y la innovación. No es la única herramienta para lograr la formación avanzada de recursos humanos de calidad mundial: están la modernización de la red de centros tecnológicos, el desarrollo de la infraestructura de información, la ampliación y actualización de los Fondos Tecnológicos, la conformación del Instituto de Propiedad Industrial,  el   impulso de la modernización de las universidades en tanto agentes directos del cambio tecnológico en el sistema productivo, así como el desarrollo de una masa crítica de empresas de base tecnológica que constituyan la punta de lanza del desarrollo competitivo de nuestra economía.

Estos son los desafíos que todos debemos asumir para entrar con nuevos consensos estratégicos al Chile del siglo XXI.

     Muchas gracias.